I. HOÀN CẢNH RA ĐỜI VÀ MỤC TIÊU CỦA THÔNG TƯ 20
Trước thời điểm Thông tư 20 được ban hành, ở Việt Nam thường xuyên xảy ra tình trạng một số chủng loại phương tiện (chủ yếu là xe từ 9 chỗ ngồi trở xuống) được nhà sản xuất triệu hồi trên toàn thế giới để khắc phục lỗi nhưng không được triệu hồi ở Việt Nam.
Đứng trước thực trạng bất hợp lý này, căn cứ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được Chính phủ giao, Bộ Công Thương đã ban hành Thông tư 20 vào ngày 12 tháng 5 năm 2011. Theo Thông tư này, thương nhân nhập khẩu ô tô từ 9 chỗ ngồi trở xuống (loại chưa qua sử dụng) khi làm thủ tục nhập khẩu phải nộp những giấy tờ sau cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền:
- Giấy chỉ định hoặc Giấy ủy quyền là doanh nghiệp nhập khẩu, nhà phân phối của chính hãng sản xuất, kinh doanh loại ô tô đó hoặc hợp đồng đại lý của chính hãng sản xuất, kinh doanh loại ô tô đó.
- Giấy chứng nhận cơ sở bảo hành, bảo dưỡng ô tô đủ điều kiện do Bộ Giao thông vận tải cấp.
Thông tư 20 không được ban hành để "hạn chế nhập khẩu" hoặc "kiềm chế nhập siêu". Mục đích ban hành Thông tư 20 đã được thể hiện rõ tại phần đầu của Thông tư, đó là "nhằm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và an toàn giao thông đường bộ". Toàn bộ nội dung Thông tư cũng cho thấy mục đích này khi yêu cầu thương nhân nhập khẩu, phân phối xe mới từ 9 chỗ ngồi trở xuống phải chịu trách nhiệm với người tiêu dùng (NTD) về việc bảo hành xe và với tư cách là nhà nhập khẩu, phân phối được nhà sản xuất ủy quyền hoặc chỉ định, phải thay mặt nhà sản xuất chịu trách nhiệm về xe nhập khẩu đó trong một số trường hợp nhất định, thí dụ như triệu hồi do lỗi của nhà sản xuất.
Cho tới nay, có thể khẳng định Thông tư 20 đã đạt được mục đích quan trọng của mình là bảo vệ quyền lợi NTD và bảo đảm an toàn giao thông đường bộ. NTD được sử dụng xe nhập khẩu chính hãng hoặc được chính hãng ủy quyền nhập khẩu, đồng thời được hưởng chế độ bảo hành, bảo dưỡng và mọi chế độ liên quan khác do chính hãng cam kết thông qua nhà nhập khẩu, phân phối. Việc áp dụng Thông tư 20 cũng đã triệt tiêu hoàn toàn tình trạng vô trách nhiệm đối với NTD nói riêng và toàn xã hội nói chung của một số nhà nhập khẩu, phân phối ô tô trước đây.
II. VỀ CÁC Ý KIẾN PHẢN ĐỐI THÔNG TƯ 20
Các ý kiến phản đối Thông tư 20 chủ yếu tập trung vào một số lý do sau đây:
1. Thông tư 20 là điều kiện đầu tư kinh doanh. Do nhập khẩu ô tô không phải là ngành thuộc Danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện quy định tại Phụ lục 4, Luật Đầu tư năm 2014 nên Thông tư 20 là văn bản trái pháp luật, cần phải được bãi bỏ.
2. Thông tư 20 trao quyền nhập khẩu ô tô cho một số lượng hạn chế doanh nghiệp có ủy quyền chính hãng, gây ra tình trạng độc quyền trên thị trường, vi phạm pháp luật về cạnh tranh; đồng thời hạn chế quyền lựa chọn của NTD, vi phạm pháp luật về quyền của NTD.
3. Thông tư 20 vi phạm pháp luật về quyền sở hữu trí tuệ bởi pháp luật về quyền sở hữu trí tuệ không cho phép các hãng sản xuất ô tô được cấm người khác nhập khẩu vào Việt Nam các loại xe đã được hãng bán ra thị trường bên ngoài Việt Nam.
4. Mục đích ban hành Thông tư 20 là hạn chế nhập khẩu và kiềm chế nhập siêu. Do lượng xe nhập khẩu vẫn tăng trong thời gian áp dụng Thông tư 20 (2011-2015), có thể nói mục đích của Thông tư 20 đã không đạt được và vì vậy cần bãi bỏ Thông tư 20.
III. GIẢI TRÌNH CỦA BỘ CÔNG THƯƠNG VỀ CÁC Ý KIẾN PHẢN ĐỐI THÔNG TƯ 20
1. Thông tư 20 là điều kiện đầu tư kinh doanh hay thủ tục hành chính?
Đầu tư kinh doanh (ĐTKD), theo định nghĩa tại khoản 5, Điều 3, Luật Đầu tư 2014, là "việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư". Đối chiếu với định nghĩa này, Thông tư 20 không phải là điều kiện ĐTKD bởi không can thiệp vào việc "bỏ vốn đầu tư" để thành lập tổ chức kinh tế nhằm thực hiện hoạt động kinh doanh ô tô, mà cụ thể là sản xuất, nhập khẩu, bán buôn, bán lẻ ô tô. Nói cách khác, bất kỳ tổ chức, cá nhân nào cũng có quyền "bỏ vốn đầu tư" thành lập tổ chức kinh tế để kinh doanh ô tô mà không cần phải tuân thủ Thông tư 20.
Thông tư 20 đơn thuần là một thủ tục hành chính được áp dụng đối với hàng nhập khẩu tại cửa khẩu để bảo đảm một mục tiêu quản lý. Theo đó, nếu thương nhân nhập khẩu không đáp ứng được thủ tục này, sẽ không thể hoàn thành thủ tục hải quan cho hàng hóa nhập khẩu tại cửa khẩu. Các thủ tục áp dụng cho hàng nhập khẩu như vậy có rất nhiều và trong tuyệt đại đa số các trường hợp, đều không bị coi là điều kiện ĐTKD (ví dụ như Giấy chứng nhận xuất xứ, Giấy chứng nhận đã qua kiểm dịch động thực vật hay Giấy chứng nhận đủ điều kiện xuất khẩu vào Việt Nam, v.v... do cơ quan có thẩm quyền cấp).
Đơn cử mặt hàng hoa quả. Tại nước ta, mọi tổ chức, cá nhân đều có quyền bỏ vốn đầu tư để kinh doanh mua, bán hoa quả bởi đây không phải là ngành ĐTKD có điều kiện. Tuy nhiên, khi nhập khẩu hoa quả từ nước ngoài, thương nhân nhập khẩu sẽ không thể hoàn thành thủ tục hải quan nếu không xuất trình được một số giấy tờ nhất định. Từ trước tới nay, yêu cầu này không bị coi là điều kiện ĐTKD hoa quả, cũng không bị coi là vi phạm Luật Cạnh tranh hay bất kỳ luật nào khác của Việt Nam.
Như đã trình bày, Thông tư 20 chỉ áp dụng cho xe mới. Theo quy định của tất cả các nước, trong đó có Việt Nam, các loại xe mới chỉ được phép bán cho NTD khi kèm theo chế độ bảo hành, bảo dưỡng rõ ràng của nhà sản xuất. Thông tư 20, vì vậy, chỉ quy định một thủ tục hành chính để bảo đảm rằng chế độ bảo hành, bảo dưỡng của chính hãng sản xuất (cũng như mọi quyền lợi khác mà chính hãng sản xuất cam kết với khách hàng) sẽ được các nhà nhập khẩu, phân phối ô tô từ 9 chỗ ngồi trở xuống tôn trọng. Phương thức để chứng thực sự tôn trọng đó là Giấy chỉ định hoặc Giấy ủy quyền của chính hãng sản xuất, kinh doanh bởi thông thường, không một thương nhân nào có thể, hoặc được phép, bảo hành ô tô nếu không được chính hãng ủy quyền.
2. Thông tư 20 có vi phạm pháp luật về cạnh tranh hay pháp luật về quyền lựa chọn của NTD?
Là một thủ tục hành chính áp dụng chung cho mọi thương nhân nhập khẩu, Thông tư 20 không vi phạm quy định nào của Luật Cạnh tranh. Thông tư 20 không chỉ định doanh nghiệp nhập khẩu để buộc NTD phải mua ô tô tại doanh nghiệp đó. Quy định về Giấy chỉ định hoặc Giấy ủy quyền chính hãng được áp dụng trên cơ sở không phân biệt đối xử đối với tất cả các doanh nghiệp nhập khẩu ô tô mới từ 9 chỗ ngồi trở xuống. Việc doanh nghiệp có được Giấy chỉ định hoặc Giấy ủy quyền chính hãng hay không phụ thuộc hoàn toàn vào thỏa thuận giữa các doanh nghiệp. Cơ quan quản lý không can thiệp vào quá trình này.
Trên thực tế, rất nhiều doanh nghiệp đã tự hoàn thiện để đáp ứng các tiêu chí của hãng sản xuất và có được Giấy ủy quyền để tham gia nhập khẩu ô tô. Theo số liệu do Bộ Giao thông vận tải cung cấp, vào năm 2012 (sau khi ban hành Thông tư 20) số doanh nghiệp tham gia nhập khẩu ô tô đã giảm mạnh từ 539 về còn 58 doanh nghiệp. Tuy nhiên, đến năm 2015, con số này đã tăng lên thành 314 doanh nghiệp. Đây chưa phải là số liệu chính thức từ Tổng cục Hải quan nhưng trong chừng mực nào đó cũng cho thấy lượng doanh nghiệp tham gia nhập khẩu ô tô đang tăng lên.
Một số ý kiến cho rằng NTD có quyền từ chối bảo hành, bảo dưỡng chính hãng. Quy định thương nhân nhập khẩu, phân phối ô tô phải cung cấp bảo hành, bảo dưỡng chính hãng là vi phạm "quyền được đi xe mà không cần bảo hành" của NTD. Bộ Công Thương nhận thấy ý kiến này là chưa thỏa đáng bởi khác với nhiều mặt hàng khác, ô tô là mặt hàng có khả năng ảnh hưởng đến an toàn của người khác khi tham gia lưu thông. Vì vậy, người sử dụng ô tô không những không có quyền từ chối bảo hành mà còn có nghĩa vụ phải bảo hành, bảo dưỡng ô tô tại các cơ sở đủ điều kiện theo quy định của pháp luật.
3. Thông tư 20 có vi phạm pháp luật về quyền sở hữu trí tuệ hay không và có đạt được mục đích hạn chế nhập khẩu ô tô hay không?
Bộ Khoa học và Công nghệ đã khẳng định Thông tư 20 không vi phạm pháp luật về quyền sở hữu trí tuệ. Ngoài ra, do không được ban hành để "hạn chế nhập khẩu" hoặc "kiềm chế nhập siêu" nên tất cả các ý kiến dẫn chiếu số liệu nhập khẩu ô tô thời kỳ 2011-2015 để cho rằng "Thông tư 20 đã không đạt được mục đích hạn chế nhập khẩu, cần phải được bãi bỏ" đều là không phù hợp.
IV. KIẾN NGHỊ
Như đã trình bày, Thông tư 20 không phải là điều kiện đầu tư kinh doanh nên không phải tự động bãi bỏ theo quy định của Luật Đầu tư 2014. Thông tư này được ban hành để bảo vệ quyền lợi NTD, bảo đảm an toàn giao thông đường bộ và qua 5 năm thực hiện, đã chứng minh được tác dụng của mình, triệt tiêu hoàn toàn tình trạng vô trách nhiệm với NTD và với xã hội của một số nhà nhập khẩu, phân phối ô tô. Thông tư 20 cũng không bị bất kỳ Thành viên WTO nào phản đối. Không những thế, Thông tư 20 còn được cộng đồng doanh nghiệp nước ngoài và các doanh nghiệp sản xuất ô tô trong nước ủng hộ bởi từ khi Thông tư 20 ra đời, thị trường ô tô mới từ 9 chỗ ngồi trở xuống đã trở nên trật tự và nề nếp hơn, quyền được an toàn của NTD và của toàn xã hội được bảo đảm hơn. Theo hướng đó, nhiều ý kiến yêu cầu Bộ Công Thương tiếp tục duy trì Thông tư 20.
Với luồng ý kiến này, Bộ Công Thương có nhận định như sau:
- Thông tư 20 tuy không trái luật, lại có mục tiêu chính đáng, nhưng chưa phải là giải pháp toàn diện nhất và tốt nhất để bảo vệ quyền lợi của NTD và bảo đảm an toàn giao thông. Cụ thể, Thông tư 20 chỉ điều chỉnh các loại xe từ 9 chỗ ngồi trở xuống, không điều chỉnh các loại phương tiện khác trong khi rủi ro gây mất an toàn và rủi ro xâm phạm quyền lợi của NTD của tất cả các loại phương tiện là như nhau. Không những thế, Thông tư 20 cũng chỉ áp dụng cho hàng nhập khẩu, không áp dụng cho hàng sản xuất trong nước. Để thực sự bảo vệ quyền lợi của NTD và bảo đảm an toàn giao thông, các quy định như của Thông tư 20 cần được áp dụng chung cho tất cả các loại phương tiện tham gia lưu thông, bất kể là xe chở người hay chở hàng, bất kể nơi sản xuất. Cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành các quy định như vậy là Bộ Giao thông vận tải, không phải Bộ Công Thương và quy định đó phải là quy định trong nước để áp dụng chung cho cả xe nhập khẩu và xe sản xuất trong nước, không nên chỉ quy định tại cửa khẩu.
- Thông tư 20 không điều chỉnh xe đã qua sử dụng, cũng không điều chỉnh các loại xe từ 9 chỗ ngồi trở xuống nhập khẩu theo đường quà biếu, quà tặng, tài sản di chuyển, v.v... nên theo phản ánh của báo chí, đã xuất hiện tình trạng biến xe mới thành xe cũ hoặc đưa xe mới về nước theo đường quà biếu, quà tặng để "lách" Thông tư 20, tiếp tục coi thường NTD nói riêng và an toàn của toàn xã hội nói chung. Các tiêu cực dạng này không thể khắc phục được bằng Giấy chỉ định hoặc Giấy ủy quyền chính hãng, chỉ có thể khắc phục được bằng cách áp dụng các quy định trong nước mà cụ thể là tại khâu đăng ký lưu hành phương tiện. Theo đó, tất cả các loại phương tiện, nếu không được chính hãng sản xuất, hoặc người được chính hãng sản xuất ủy quyền, đứng ra chịu trách nhiệm bảo hành, bảo dưỡng đều không được phép đăng ký lưu hành tại Việt Nam.
Với các phân tích trên, Bộ Công Thương đã kiến nghị Thủ tướng Chính phủ:
1. Không chấp thuận đề xuất rút ngành, nghề "Kinh doanh dịch vụ bảo hành, bảo dưỡng xe ô tô" khỏi Danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện của Luật Đầu tư 2014.
2. Giao Bộ Giao thông vận tải chủ trì, phối hợp với Bộ Công Thương và các Bộ, ngành liên quan ban hành sớm các quy định trong nước có tác dụng tương đương Thông tư 20, áp dụng tại khâu đăng ký lưu hành và áp dụng chung cho tất cả các loại phương tiện tham gia giao thông đường bộ, bảo đảm các loại phương tiện này được bảo hành, bảo dưỡng hoặc sửa chữa theo đúng thông lệ quốc tế và đáp ứng các tiêu chuẩn về an toàn của Việt Nam.
3. Giao Bộ Công Thương bãi bỏ Thông tư 20 khi các quy định do Bộ Giao thông vận tải ban hành chính thức có hiệu lực. Đồng thời, giao Bộ Công Thương, căn cứ các quy định của pháp luật cạnh tranh, giám sát hoạt động nhập khẩu, phân phối ô tô tại Việt Nam để bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng cho các doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ.
Trên đây là nội dung báo cáo giải trình kèm theo kiến nghị của Bộ Công Thương gửi Thủ tướng Chính phủ về Thông tư 20. Bộ Công Thương đã tôn trọng, tiếp thu tất cả các ý kiến nhiều chiều về Thông tư 20 với tinh thần cầu thị và sẽ tiếp tục lắng nghe các ý kiến khác trong thời gian tới.
