Quốc hội dù không muốn vẫn phải “thương”: Vì sao?

Luôn bội chi - QH vẫn “thương”

Bội chi là câu chuyện mà ở kỳ họp QH nào cũng được nêu lên, nhưng gần như nó vẫn cứ lặp đi lặp lại năm này qua năm khác. Đầu năm ngân sách được Chính phủ trình lên, QH phê duyệt. Cuối năm Chính phủ xin tăng thêm vì thâm hụt, QH lại phê chuẩn.

Năm 2012, ngân sách Chính phủ xin và được QH duyệt có mức bội chi là 140,200 tỷ đồng. Khi quyết toán năm 2012 (vào tháng 4/2014), con số bội chi đã là 154,126 tỷ đồng, vượt mức QH cho phép là 13,926 tỷ đồng.

Năm 2013 thậm chí còn tệ hại hơn. Tại Nghị quyết số 32/2012/QH13, QH quyết định mức bội chi ngân sách nhà nước là 162,000 tỷ đồng, bằng 4.8% GDP. Chính phủ xin và QH lại điều chỉnh lên mức 195,500 tỷ đồng, bằng 5,3% GDP vào năm 2013 theo Nghị quyết 54/2013/QH13. Tuy nhiên đến tháng 5/2015, khi quyết toán NSNN năm 2013, con số bội chi lại được quyết toán là là 236,769 tỷ đồng, vượt 41,269 tỷ đồng so với mức QH đã điều chỉnh, bằng 6.6% GDP thực tế. Tức là nếu so với con số xin và được duyệt ban đầu thì thâm hụt NSNN bị “lỡ kế hoạch” đến hơn 25%.

Theo báo cáo của Chính phủ về thực hiện NSNN năm 2015 và triển khai dự toán NSNN năm 2016 thì, năm 2015, vượt thu gần 86 nghìn tỷ đồng so với kế hoạch.

Còn theo Nghị quyết của Quốc hội, tổng chi cân đối NSNN năm 2016 là 1.273.200 tỷ đồng và mức bội chi 254.000 tỷ đồng, tương đương 4,95% GDP trong giả định mức tăng trưởng kinh tế và nguồn thu NSNN giữ được như kế hoạch dự toán.

Nguyên nhân thường được Chính phủ dẫn ra vẫn là do tình hình kinh tế xã hội trong nước hoặc bối cảnh quốc tế không thuận lợi, thu ngân sách gặp nhiều khó khăn do gian lận của doanh nghiệp và cán bộ thuế, tăng vay ODA, và nhiều lý do khác. Dù là nguyên nhân gì đi nữa thì tình trạng này chỉ ra một thực tế hiển nhiên là kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá lỏng lẻo.

Câu chuyện bội chi của năm 2015 như thế nào thì còn phải chờ và nếu vẫn cứ lặp lại như những năm trước đây thì QH sẽ phải làm gì?

Kỷ luật ngân sách kém

Thông thường thì ở một đất nước có kỹ luật ngân sách thì QH phải là cơ quan quyết định việc chi tiêu của một quốc gia. Có nghĩa là thu bao nhiêu và chi bao nhiêu phải do QH quyết định. Chính phủ phải xây dựng kế hoạch ngân sách chi tiết, không chỉ cho 1 năm mà cho nhiều năm tới. Trên cơ sở kế hoạch ngân sách chi tiết của chính phủ, QH sẽ xây dựng kế hoạch ngân sách tổng quát và thông qua. Cuối cùng là giám sát chặt chẽ việc chính phủ thực thi kế hoạch ngân sách của mình. Chính phủ không được vi phạm kế hoạch ngân sách này. Trong trường hợp có những tình huống bất thường, thí dụ như khủng hoảng kinh tế, khiến cho kế hoạch được thông qua ban đầu có khả năng bị phá sản, Chính phủ phải trình lại với QH.

Còn ở ta thì sao? Theo luật định thì Việt Nam có kỷ luật tài chính, QH có quyền thông qua cũng như quyền giám sát việc thu chi NSNN. Tuy nhiên, trên thực tế, hầu như các quyền này bị bỏ qua hoặc bị vô hiệu hóa.

Chuyên gia kih tế Phạm Chi Lan từng nói: “Trước đây trần nợ công của chúng ta là 55%, đến lúc nó lên gần 55% thì QH nâng lên thành 60%, nó tiếp tục lên gần 60% thì nâng lên thành 65%. Chúng tôi nói đùa rằng liệu bây giờ lên gần 65% thì nâng lên đến bao nhiêu nữa đây”.

Còn ông Ksor Phước nhận xét hồi năm 2014 rằng “kiểm toán nêu ra một loạt sai phạm, nhưng khi biểu quyết lại nhất trí, năm nào cũng thế.” TS Trần Du Lịch thì bảo: “Đành phải ủng hộ vì thực sự không ủng hộ cũng không biết làm thế nào.” Thậm chí ông Nguyễn Ðức Kiên, Phó chủ nhiệm Ủy Ban Kinh Tế của QH cũng phải thừa nhận: “Đằng nào thì cũng chi rồi, phải rút kinh nghiệm cho các năm sau”.

Kết quả là nợ công tăng cao

Kỷ luật ngân sach kém đã dẫn tới tình hình nợ công của Việt Nam đã rơi vào tình trạng nguy hiểm, với hàng loạt chỉ tiêu về kỷ luật tài khóa đang hoặc sắp bị phá vỡ.

Chuyên gia kinh tế Phạm Chi Lan cho rằng theo số liệu của Ngân hàng Thế giới (WB), trung bình mỗi người dân VN đang gánh trên vai 29 triệu đồng nợ công là quá cao vì cách đây khoảng nửa năm, nợ công Việt  Nam bình quân trên đầu người gần 1.000 USD, tương đương khoảng 22 triệu đồng. 

Thực ra, nợ công của Việt Nam tăng nhanh từ 10 năm qua, từ 22,7% GDP vào năm 2006, lên 62,2% vào cuối năm 2015 theo báo cáo của Bộ Tài chính trình Quốc hội. Đặc biệt, từ 5 năm trở lại đây, nợ công của Việt Nam tăng trung bình 20% mỗi năm. Trong đó, đóng góp lớn nhất vào khoản nợ công này là nợ của Chính phủ, đạt mức 50,3% GDP cả nước, chiếm hơn 80% nợ công, vượt cả giới hạn an toàn cho phép 0,3%.

Nợ công tăng, dẫn đến chi trả nợ từ ngân sách cũng tăng mạnh qua mỗi năm, chiếm tỷ lệ lớn trong thu chi ngân sách. Theo đó, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ chiếm 16,1% tổng thu ngân sách. Một nghiên cứu về nợ công ở Việt Nam của Viện Nghiên cứu kinh tế và chính sách năm 2015 cho thấy năm 2010, số tiền để trả lãi nợ công lấy từ NSNN là 25.400 tỉ đồng (chiếm 3,2% tổng chi), sang đến 2015, con số đó đã lên đến 83.410 tỉ đồng (chiếm 7,7% tổng chi). Đặc biệt, khoản chi trả lãi này đã lấn át nhiều khoản chi thường xuyên khác, chỉ đứng sau chi cho giáo dục, quản lý hành chính và lương hưu, an sinh xã hội.

Chuyên gia kinh tế Phạm Chi Lan đánh giá các con số về nợ công được công bố trong thời gian qua là chưa chính xác khi không tính hết, tính đầy đủ nợ đọng cơ bản; nợ của DNNN không được bảo lãnh nhưng tiềm ẩn phát sinh nghĩa vụ bảo lãnh... Nếu tính hết thảy thì nợ công của Việt Nam phải trên 100% GDP.

Tình trạng này không chỉ khiến môi trường vĩ mô của Việt Nam đứng trước nguy cơ mất ổn định nghiêm trọng. Sâu xa hơn, nó làm mất niềm tin của công chúng và của các nhà đầu tư, các định chế tài chính quốc tế, và các chính phủ nước ngoài cho Việt Nam vay. Nó cũng đưa Việt Nam đến chỗ nếu không quản lý khéo khiến câu chuyện này tiếp tục rơi vào vòng xoáy đi xuống, Việt Nam có thể đứng trước nguy cơ vỡ nợ.

Vì sao?

Vấn đề đặt ra là QH có thực quyền trong việc kiểm soát ngân sách hay không. Nếu có thì Quốc Hội có “thương” Chính phủ quá hay không, bằng cách mỗi lần Chính phủ xin nâng trần nợ đều được thông qua một cách dễ dàng.

Liên quan đến vấn đề thứ nhất, tình trạng thâm hụt ngân sách vượt con số QH cho phép đến hơn 41 nghìn tỷ Ðồng (khoảng 2 tỷ USD) khiến nhiều người chỉ nhìn dưới góc độ QH bị đặt vào tình thế đã rồi. Tuy nhiên vấn đề đặt ra là, tại sao Chính phủ có được số tiền tương đương 2 tỷ USD để tiêu trong năm 2013. Chính phủ không thể tiêu nếu không vay thêm tiền. Vì thế, câu hỏi thực sự vẫn là: “QH có thực quyền trong việc quy định các mức nợ công hay không?”.

Nhưng dù QH có quy định các con số này, cũng không có chế tài để buộc chính phủ phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm. Chính phủ vẫn có đầy đủ các công cụ trong tay để “xoay tiền” tiêu trước, sau đó báo cáo sau, như tình trạng trong năm 2013. Chưa bao giờ ở Việt Nam có trường hợp Chính phủ phải đóng cửa, phải giảm biên chế, phải cắt ngân sách hàng loạt và đồng đều giữa các ngành các lĩnh vực để kiểm soát chi tiêu và thâm hụt trong ngưỡng mà Quốc Hội cho phép. Cũng chưa bao giờ có chuyện xử lý trách nhiệm cá nhân vì “vượt rào”.

Luật Việt Nam không quy định Chính phủ phải xin phép QH mỗi khi phát hành công cụ nợ ra thị trường (trong và ngoài nước) hoặc đi vay các chính phủ nước ngoài. Luật cũng không quy định con số trần nợ công tuyệt đối. Luật chỉ quy định QH quyết định con số tương đối (tỷ lệ phần trăm). Thí dụ theo Nghị quyết số 10/2011/QH13 quy định trần nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP.

Tính chịu trách nhiệm chưa cao

Để giám sát thu chi NSNN được hiệu quả thì, trước hết, các đại biểu QH cần có được thông tin một cách đầy đủ và kịp thời. Hiện nay QH giám sát Chính phủ chủ yếu dựa trên các số liệu, thông tin mà các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ cung cấp. Mà số liệu này thường không đầy đủ và có độ tin cậy thấp.

Việc che dấu  thông tin của chính quyền đối với QH, ở mức độ nhiều hay ít, đều diễn ra ở các nước. Nhưng nghị sỹ các nước khác đều có nhiều nguồn thông tin có giá trị khác.

Các nghị sỹ nước ngoài thường có văn phòng riêng và được quyền tuyển dụng đội ngũ giúp việc cho mình. Chính đội ngũ này sẽ giúp nghị sỹ tìm kiếm và tổng hợp thông tin. Ngoài ra, mỗi nghị sỹ thường đại diện thực sự cho một ngành nghề hay một địa phương nào đó, nên các tổ chức này sẽ tích cực cung cấp thông tin cho các nghị sỹ. Đặc biệt các nghiệp đoàn, hiệp hội thường cử các luật sư, chuyên gia, cố vấn của mình phối hợp với các nghị sỹ để bảo vệ lợi ích của ngành, của các thành viên hiệp hội một cách tốt nhất. Chính sợi dây liên hệ chặt chẽ này, nên các nghị sỹ luật có thông tin đầy đủ kịp thời để chất vấn Chính phủ; nâng cao tính chịu trách nhiệm của Chính phủ.

Cơ cấu QH của Việt Nam hiện nay chưa giải quyết được những vấn đề như vậy.

Tuy nhiên, vấn đề lớn nhất hiện nay làm cho tính chịu trách nhiệm của Chính phủ trước QH chưa cao, nếu không muốn nói ra rất thấp, là nguyên tắc “bất khả kiêm”, một nguyên tắc phổ quát của các nghị viện trên thế giới, vẫn chưa được thực hiện ở nước ta. Việc QH có tới 70% đại biểu tín nhiệm dẫn tới không có động cơ xây dựng một QH thực quyền. Ngược lại, một QH yếu, thiếu hiểu biết về quản lý nhà nước thì càng làm cho công việc của Chính phủ trở nên ít bị “soi mói” hơn. Điều này càng đúng đối với những đại biểu QH, mà chính bản thân họ hoặc thủ trưởng của họ thường phải trả lời chất vấn trước QH.

Vấn đề bỏ phiếu bất tín nhiệm

Hiện nay, theo Luật về hoạt động giám sát của QH (Điều 13) thì Ủy ban thường vụ QH hoặc một nhóm từ 20% đại biểu QH trở lên mới có thể đề xuất bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên Chính phủ.

Tuy nhiên việc bỏ phiếu tín nhiệm hiện nay cũng còn rất nhiều điều phải bàn. Về lý thuyết chung của bỏ phiếu tín nhiệm, thì Chính phủ phải là người đề nghị đưa ra bỏ phiếu nhằm đánh giá sự tín nhiệm của QH dành cho mình cao hay thấp, đề từ đó mình có thể đưa ra chính sách cải cách mang tính đột phá hay không. Còn nếu QH không hài lòng với cách lãnh đạo, điều hành của cá nhân một thành viên Chính phủ hay cả tập thể Chính phủ nói chung, thì QH đề xuất bỏ phiếu nhằm bày tỏ sự không hài lòng đó. Đây thực chất đây là bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Hiện nay dù Hiến pháp 2013 quy định tập thể Chính phủ chịu trách nhiệm trước QH, nhưng trên thực tế, QH không có công cụ gì để bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm một cách tập thể trước mình. Hay nói cách khác, dù hoàn thành tốt công việc hay không thì QH không thể bắt tập thể Chính phủ phải ra đi và bầu lại Chính phủ mới. Việc thiếu vắng cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ, cùng với thiếu vắng trách nhiệm liên đới giữa các thành viên Chính phủ nên dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm giữa các bộ mà tranh cãi giữa Bộ tài chính và Bộ công thương về giá xăng dầu trước đây là một ví dụ điển hình.

Một khi chưa có cơ chế hữu hiệu để QH có thực quyền thì dù có “không thương” Chính phủ nữa (như lời Chủ tịch QH Nguyễn Thị Kim Ngân) cũng chưa có gì đảm bảo QH đủ khả năng thực tế để giám sát chi tiêu của Chính phủ hay lại vẫn “đành phải ủng hộ vì thực sự không ủng hộ cũng không biết làm thế nào” (như TS Trần Du Lịch từng than thở). Không thể quản lý một Chính phủ chuyên nghiệp bằng một QH nghiệp dư!