Đường sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông và bài học về sử dụng vốn ODA

Dù chưa từng có kinh nghiệm làm tổng thầu nhưng nhà thầu của dự án này đã được lựa chọn và ấn định ngay từ khi mới hình thành ý tưởng và được tham gia vào mọi khâu chuẩn bị dự án, trong đó có việc dàn xếp vốn vay ưu đãi từ Trung Quốc.

Thậm chí, còn có cơ chế đặc thù cho họ tự duyệt thiết kế của chính họ làm.

Do vậy, theo dõi cả quá trình trình thì thấy trách nhiệm giải trình của họ là với phía Trung Quốc thay vì với chủ đầu tư Việt Nam.

Bế tắc vì không thể kiểm định an toàn dự án

-Thưa ông, với việc gần đây, tổng thầu EPC dự án đường sắt trên cao Cát Linh - Hà Đông đề nghị phía VN giải ngân thêm 50 triệu USD để chạy thử và thanh toán toàn bộ trước khi bàn giao tuyến đường này. Ông có thấy đề nghị này hợp lý hay vô lý?

Để xác định được đề nghị này hợp lý hay vô lý thì chúng ta phải căn cứ vào Hợp đồng đã ký kết với tổng thầu (EPC). Trong hợp đồng tổng thầu quy định, Chủ đầu tư cam kết thanh toán cho Nhà thầu trên cơ sở khối lượng thiết kế, cung cấp vật tư, thiết bị, thi công xây lắp hoàn thành tại từng thời điểm.

Từ trước đến nay, theo Hợp đồng EPC thì tổng thầu cứ hoàn thành xong ngần ấy công đoạn tại từng thời điểm thì chủ đầu tư sẽ thanh toán đến đó, nói cách khác là giải ngân xong. Đúng như giải trình của Bộ Giao thông Vận tải, chủ đầu tư dự án, 50 triệu USD này là phần nhà thầu xin thanh toán cho những phần đã làm xong chứ không phải là khoản đòi thêm.

Nhưng vì sao đòi hỏi này gây bức xúc? Bởi vì thực chất, đến giai đoạn cuối này gần như dự án đã có thể đi vào vận hành. Nhưng điểm mấu chốt ở đây là phải có kiểm định an toàn thì dự án mới có thể đi vào vận hành thương mại được.

Mọi vướng mắc là ở khâu này, nói cách khác là một lỗi rất lớn trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng tuyến đường sắt Cát Linh – Hà Đông mà báo chí đã từng nhắc đến.

Đó là, cứ mỗi một công đoạn, đặc biệt là khâu lắp đặt thiết bị, Ban Quản lý dự án với vai trò là chủ đầu tư và nhà thầu đã không thực hiện việc cung cấp hồ sơ chứng nhận xuất xứ thiết bị, và  chất lượng của từng công đoạn lắp đặt.

Đến khi hệ thống được vận hành thử tư vấn kiểm định độc lập của Pháp vào và nói rõ là họ không thể đưa ra chứng nhận an toàn nếu thiếu hồ sơ lắp đặt của từng công đoạn thì Bộ GTVT Việt Nam mới phát hiện ra lỗ hổng này.

Trong khi đó, nhà thầu thì khăng khăng rằng do trước đây ban quản lý dự án không đề cập đến việc phải cung cấp đủ hồ sơ chứng nhận xuất xứ nên giờ họ không thể cung cấp được.

Nhưng phải nói thẳng rằng lý lẽ này là ngụy biện vì trách nhiệm của anh khi lắp đặt thiết bị là phải có chứng nhận xuất xứ.

Câu chuyện cứ giằng co mãi như vậy dẫn đến tình trạng dự án gần như đã hoàn thành xong nhưng không thể đi vào vận hành và liên tục trễ hẹn về tiến độ bàn giao, khiến dư luận càng thêm bất bình.

Nói cách khác, Việt Nam đang lâm vào thế kẹt bởi nếu thanh toán tiếp 50 triệu USD cho nhà thầu thì khả năng ràng buộc họ phải cung cấp đủ hồ sơ chứng nhận xuất xứ càng thấp khi cho đến nay phía Việt Nam đã thanh toán 80% giá trị dự án cho bên nhà thầu.

Chọn doanh nghiệp Trung Quốc từ đầu

- Theo lẽ thường thì ban quản lý dự án, tức phía chủ đầu tư, phải có quyền để ép nhà thầu hoàn thành trách nhiệm. Nhưng tại sao trong dự án này, phía Việt Nam lại chưa làm được như vậy?

Bản chất của câu chuyện này là trách nhiệm giải trình của nhà thầu. Theo lẽ thường thì nhà thầu phải có trách nhiệm giải trình với chủ đầu tư. Nhưng trong Dự án Đường sắt Đô thị (ĐSĐT) Cát Linh – Hà Đông, nếu theo dõi cả quá trình thì thấy trách nhiệm giải trình của họ là với phía Trung Quốc thay vì với chủ đầu tư Việt Nam.

Vì sao lại có chuyện oái oăm như vậy? Để hiểu được điều gì đã xảy ra chúng ta cần phải lần lại lịch sử một chút.

Ý tưởng tuyến ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông được hình thành từ đầu thập niên 2000.

Tháng 11 năm 2003, trong chuyến thăm Trung Quốc của đoàn đại biểu Chính phủ Việt Nam, hai bên đã thỏa thuận về việc Trung Quốc giúp Việt Nam xây dựng đường sắt đô thị.

Chỉ trong một thời gian ngắn xem xét và cân nhắc, Chính phủ Việt Nam đã đồng ý hợp tác với phía Trung Quốc để thực hiện Dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông. Nghiên cứu tiền khả thi làm năm 2003 thì ngày 1 tháng 10 năm 2004, Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) chính thức đề nghị một cách rất cụ thể rằng Chính phủ đồng ý cho Cục Đường sắt Việt Nam ký Thỏa thuận hợp tác xây dựng tuyến đường sắt đô thị thí điểm Hà Nội - Hà Đông với Tập đoàn Xây dựng đường sắt số 6 Trung Quốc.

Sau đó mấy ngày, Chính phủ đã có văn bản đồng ý chính thức. Ngày 07/10/2004, Thỏa thuận hợp tác xây dựng Tuyến đường sắt đô thị thí điểm Hà Nội - Hà Đông giữa Cục Đường sắt Việt Nam và Công ty THHH Tập đoàn Cục 6 Đường sắt Trung Quốc được ký kết.

Đến ngày 30/5/2008, Hiệp định khung giữa Chính phủ Việt Nam và Trung Quốc về việc Trung Quốc cấp cho Việt Nam khoản tín dụng ưu đãi mới được ký kết.

Điều 1 của Hiệp định thậm chí ghi rõ: Chính phủ nước CHND Trung Hoa đồng ý cho Chính phủ nước CHXHCN VN vay khoản tín dụng ưu đãi 1,2 tỉ NDT để giải quyết một phần vốn xây dựng tuyến đường sắt đô thị Hà Nội – Hà Đông do Công ty TNHH Tập đoàn Cục 6 Đường sắt TQ thực hiện.

Ngày 15/10/2008, Bộ trưởng Bộ GTVT ban hành quyết định đầu tư xây dựng công trình.

Như vậy, việc chọn Tập đoàn Cục 6 Đường sắt Trung Quốc đã được quyết định 4 năm trước khi có quyết định đầu tư và thu xếp nguồn vốn.

Từ năm 2004 đến 2008, Tập đoàn Cục 6 Đường sắt Trung Quốc đều tham dự trực tiếp vào quá trình chuẩn bị dự án. Họ cũng đứng ra vận động phía Chính phủ Trung Quốc để dự án được tiếp cận nguồn tín dụng ưu đãi.

Đổi cho công sức dàn xếp vốn thì họ được làm trọn dự án. Bởi vậy, dễ hiểu vì sao nhà thầu có suy nghĩ và hành xử như vậy.

- Dự án này triển khai đã 11 năm, chậm hoàn thành tiến độ, liên tục đội vốn. Theo ông, lý do vì sao?

Lãnh đạo Bộ GTVT từng trả lời cử tri giải thích nguyên nhân trễ tiến độ của dự án là do Tổng thầu Trung Quốc thiếu kinh nghiệm triển khai dự án và đây là lần đầu tiên Tổng thầu Trung Quốc thực hiện dự án tại Việt Nam dẫn đến công tác quản lý điều hành còn nhiều lúng túng và bất cập.

Nhưng như tôi vừa phân tích ở trên, phải nhìn nhận bản chất câu chuyện những gì xảy ra trong quá trình đầu tư xây dựng từ 2011 đến nay có cội nguồn từ những quyết định vào tháng 10/2004.

So với các dự án khác, chúng ta có thể thấy các thủ tục chuẩn bị dự án này diễn ra vô cùng nhanh chóng từ khâu nghiên cứu tiền khả thi cho đến khi hai bên ký kết thỏa thuận hợp tác xây dựng khi còn chưa có quyết định đầu tư và thu xếp nguồn vốn.

Từ đó dẫn đến chuyện một công ty chưa từng có kinh nghiệm làm tổng thầu dự án cũng như kinh nghiệm thực hiện dự án tại nước ngoài lại được giao trọn quyền thực hiện toàn bộ dự án.

Liên quan đến việc đội vốn, theo dự toán ban đầu, dự án có tổng mức đầu tư 8770 tỉ VND nhưng đến năm 2016 đã phải điều chỉnh lên 18 nghìn tỷ VND. Việc đội vốn này có nguyên nhân từ việc thay đổi thiết kế.

Bởi vì, trong dự toán ban đầu chỉ có 15 tỷ VND được chi cho việc thiết kế, nên dễ hiểu vì sao thiết kế hết sức sơ sài theo kiểu đối phó cho có.

Vì thiết kế chưa được hoàn chỉnh nên và do vậy dự án phải vừa thiết kế, vừa thi công.

Một điểm rất kỳ lạ nữa là tổng thầu Trung quốc được Bộ GTVT trao một cơ chế đặc thù, theo đó tổng thầu được phê duyệt thiết kế kỹ thuật do mình làm. Tư vấn giám sát dự án cũng là một đơn vị Trung Quốc – và đơn vị Trung Quốc này đứng ra phê duyệt bản vẽ thi công.

Chỉ khi có ý kiến rõ ràng từ Chính phủ là không được làm như vậy thì Bộ GTVT mới thu hồi cơ chế đặc thù này. Nhưng thực tế là trong thời gian 2015-2016, các thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ là do doanh nghiệp Trung Quốc làm và doanh nghiệp Trung Quốc duyệt.

Bởi vậy, khi tổng mức đầu tư tăng với với nguyên nhân chính là do thay đổi thiết kế (bên cạnh nguyên nhân lạm phát cao và tăng chi phí giải phóng mặt bằng), Bộ GTVT buộc phải đồng ý vì sự đã rồi.

Nhưng cũng chính vì vậy mà dẫn đến một thông lệ nguy hiểm là nhà thầu yêu cầu gì thì phía VN đều phải đồng ý mặc dù Ban quản lý dự án có Bộ GTVT rồi Bộ có báo cáo lên Chính phủ, nhưng kết quả về cơ bản là thuận theo ý nhà thầu.

Bài học quản trị Nhà nước trong quản lý dự án ODA

- Như vậy, trách nhiệm trong việc dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông liên tục trễ tiến độ này liệu có phải chỉ là do sự yếu kém của nhà thầu?

Bộ GTVT thường vin cớ đây không phải là lỗi của họ mà do họ buộc phải thực hiện theo thỏa thuận giữa hai chính phủ. Nhưng như tôi vừa phân tích ở trên, ngay từ năm 2004, chính Bộ GTVT là người đệ trình Chính phủ cho phép nhà thầu này thực hiện dự án.

Sau đó, cho phép họ được tham gia vào các khâu chuẩn bị dự án đến khi tên họ được đưa vào Hiệp định giữa hai chính phủ, trước khi có quyết định đầu tư.

Lỗi bộ máy quản lý trong quá trình thực hiện giờ đây cũng đã được thấy rõ. Chính lãnh đạo Bộ GTVT cũng thừa nhận là việc đặt ban quản lý dự án thuộc Cục đường sắt là không đúng vì Cục thiếu kinh nghiệm rồi phải chuyển Ban quản lý dự án về Bộ.

Lãnh đạo Ban quản lý cũng bị thay đổi khi có người thì dính vào điều tra tham nhũng của dự án khác, có người bị giáng chức khi tai nạn thi công xảy ra.

Vì yếu kém trong bộ máy quản lý dự án nên tổng thầu mới tự tung, tự tác. Họ chia nhỏ công tác xây lắp cho rất nhiều nhà thầu phụ rất đến chồng chéo trong thi công, mâu thuẫn giữa các thầu phụ với nhau và với tổng thầu.

Cũng vì thế mà việc giám sát và kiểm soát tiến độ, chất lượng không được làm một cách nghiêm túc.

- Vậy bài học rút ra từ dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông là gì trong bối cảnh sắp tới Việt Nam cần đẩy mạnh các dự án đầu tư công vào cơ sở hạ tầng lớn như tuyến metro TP.HCM, đường sắt cao tốc xuyên Việt?

Rõ ràng, dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông để lại những bài học thấm thía không chỉ về năng lực quản lý dự án mà quan trọng hơn là bài học về quản trị Nhà nước, ở đây là trong câu chuyện sử dụng vốn vay ODA.

Hiện nay, Việt Nam đang triển khai 5 dự án đầu tư công lớn: 3 dự án đường sắt đô thị ở Hà Nội và 2 dự án metro ở TP.HCM. Cả 5 dự án này đề đội vốn gấp nhiều lần so với dự toán ban đầu và trễ tiến độ.

Đặc điểm của 5 dự án này đều là vay vốn ODA, do đó Việt Nam đều phải chịu các điều kiện ràng buộc từ bên tài trợ.

Chúng ta đều biết, vay ODA thì bị ràng buộc, đặc biệt là ODA song phương. Anh không thể tổ chức đấu thầu cạnh tranh mà chỉ có thể đấu thầu hạn chế, thậm chí chỉ định thầu từ khâu thuê tư vấn, thiết kế, tổng thầu.

Nhưng lỗ hổng lớn nhất trong dự án ĐSĐT Cát Linh – Hà Đông là anh tự đẩy mình vào thế yếu khi mà trước khi có hiệp định vay ODA anh đã xác định luôn công ty về sau sẽ trở thành EPC tương lai, trong khi chưa biết dự án cụ thể cần bao nhiêu vốn, thiết kế sơ khởi sẽ là như thế nào, nguồn vốn sẽ thu xếp ra sao.

Cho dù ODA có ràng buộc, thậm chí phải chỉ định thầu đi chăng nữa thì anh vẫn hoàn toàn có lựa chọn những nhà thầu có năng lực, có kinh nghiệm chứ không thể chấp nhận sự áp đặt ngay từ khi mới hình thành dự án.

Do vậy, để tránh rơi vào “bẫy vay nợ song phương” tương tự, bài học rút ra từ phía Việt Nam là trong khâu chuẩn bị dự án không nên chỉ vì có được vốn mà quyết định đầu tư, và trong khâu thực hiện thì phải đẩy mạnh trách nhiệm giải trình từ nhà thầu đến chủ đầu tư, từ chủ đầu tư đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền và từ cơ quan nhà nước đến người dân./.

(Còn tiếp)