Cần xem xét lại cơ chế đổi đất lấy hạ tầng tại các thành phố lớn

Lịch sử BT

Cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” được coi như sáng kiến của Bà Rịa - Vũng Tầu từ nửa đầu những năm 1990. Ngân sách nhà nước tại địa phương không đủ để phát triển hạ tầng mà Nhà nước lại chỉ có đất đai là quý. Vậy là Nhà nước hợp đồng với nhà đầu tư bỏ tiền ra xây dựng hạ tầng và Nhà nước sẽ trả bằng đất đai. Trên thực tế, hạ tầng thường là một con đường nào đó và đất đem đổi lại là đất hai bên đường. Gần đây, đã có nhiều dự án đổi một khu đất khác phát triển theo một dự án riêng lấy hạ tầng là các công trình về xử lý ô nhiễm môi trường hay phòng chống thiên tai, đất đem đổi thường là đất để xây dựng nhà ở hay để phát triển khu dân cư, khu đô thị.

Vấn đề trung tâm ở đây là giá trị đem ra đánh đổi như thế nào. Cụ thể, giá trị con đường hay công trình hạ tầng nói chung được xây dựng do ai định giá, quyết toán, kiểm toán ra sao, kể cả kiểm toán kỹ thuật để xác định chất lượng hay chỉ lấy theo giá trị khái toán trong dự án.

Đất đai hai bên đường đem đổi lấy con đường được tính theo giá đất nông nghiệp hay đất ở, đất ở đã có con đường hay chưa có con đường. Tương tự như vậy, đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở, khu đô thị cũng được định giá ra sao. Tất cả phần giá trị của hạ tầng và giá trị đất đai đem ra đổi chác hoàn toàn mù mờ, chưa hề có quy định của pháp luật nào bảo đảm tính mạch lạc tới mức tạo được tính nhất quán trong thực thi..

Từ kinh nghiệm đổi đất lấy hạ tầng ở Bà Rịa - Vũng Tầu, nhiều địa phương khác đã đua nhau áp dụng như Quảng Ninh, Hà Tây (cũ), v.v. Trung ương thấy hay cũng đã đưa vào quy định chính thức cơ chế “sử dụng quỹ đất để phát triển hạ tầng” tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (1998). Độ mù mờ về giá trị quy định trong Luật này cũng không khá hơn những gì đã xẩy ra trên thực tế. Hệ quả tham nhũng đã làm cho nhiều lãnh đạo tỉnh Bà Rịa - Vũng Tầu bị thi hành kỷ luật sau khi thanh tra việc thực hiện “đổi đất lấy hạ tầng”.

Đến năm 2004, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đã chính thức khai tử cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” bằng quy định thực hiện đấu giá đất sau khi phê duyệt quy hoạch hạ tầng để lấy tiền xây dựng hạ tầng hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Đến 2007, một số nhà đầu tư đã đề xuất dự án BT (xây dựng - chuyển giao) mà Nhà nước trả bằng đất đã được Ủy ban nhân dân (UBND) một số tỉnh chấp thuận và phê duyệt. Dự án BT chỉ là hình thức mới phủ lên nội dung cũ “đổi đất lấy hạ tầng”, chẳng qua là “bình mới rượu cũ”. Cả nhà quản lý và nhà đầu tư vi phạm quy định tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP nhưng dự án vẫn được thực hiện và không ai bị quy là vi phạm pháp luật cả.

Đến 2009, Chính phủ lại ban hành nhiều Nghị định 108/2009/NĐ-CP cho phép thực hiện các dự án BT mà nội dung là cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”.

Luật Đất đai 2013 tiếp tục giữ cơ chế đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng nhưng lại chấp nhận cơ chế dự án BT mà chỉ quy định về thẩm quyền giao đất, không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng cũng như định giá đất đai để trả cho nhà đầu tư hạ tầng.

Đến nay, hàng loạt dự án BT đã được nhiều nhà đầu tư đề xuất tại Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và nhiều địa phương khác, nhiều dự án đã được lãnh đạo địa phương chấp thuận và báo chí đã cảnh báo về kẽ hở lọt tham nhũng.

Tại TP. Hồ Chí Minh, từ tháng 4/2015 tới tháng 3/2016, UBND thành phố đã phê duyệt 17 dự án PPP (công tư đối tác), trong đó có tới 11 dự án BT do các nhà đầu tư đề xuất. Tại thời điểm tháng 6/2016, UBND thành phố cũng đã phê duyệt dự án BT phòng chống lũ giai đoạn 1 do Công ty cổ phần đầu tư và xây dựng Trung Nam đề xuất với tổng vốn đầu tư tới 9,926 nghìn tỷ đồng và trình Thủ tướng chấp thuận dự án BT xây dựng cầu Thủ Thiêm 4 do Công ty cổ phần phát triển bất động sản Phát Đạt, Công ty đầu tư và phát triển hạ tầng 620 và Công ty phát triển xây dựng và đầu tư 168 đề xuất với tổng vốn đầu tư 5,254 nghìn tỷ đồng. Vậy bao nhiêu đất để trả cho nhà đầu tư cho vừa!

Tại Hà Nội, báo chí cũng đã đưa lên công luận 2 dự án BT có biểu hiện nhiều sai phạm. Thứ nhất là Dự án BT xây dựng đường trục phía nam Hà Nội do Cienco 5 làm chủ đầu tư với 41 Km đường, mặt cắt đường 40 m, 4 làn xe, từ ngã ba Kiến Hưng (Hà Đông) tới Pháp Vân - Cầu Giẽ (Thường Tín); Nhà nước sẽ trả cho nhà đầu tư các khu đất để phát triển khu đô thị mới Thanh Hà và Mỹ Hưng. Sau 9 năm thực hiện thì mới chỉ xây dựng được 12 Km đường. Đất đai cho phát triển khu đô thị mới Thanh Hà và Mỹ Hưng đã được giao cho chủ đầu tư và chủ đầu tư đã bán đất Thanh Hà cho chủ đầu tư khác!

Thứ hai là Dự án Nhà máy xử lý nước thải Yên Sở do Gamuda Land thực hiện theo hình thức BT. Kiểm toán Nhà nước đã vào cuộc và đã phát hiện nhiều sai phạm, đó là chất lượng nhà máy yếu kém, cam kết hợp đồng gây thất thoát ngân sách nhà nước. Vừa qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành thanh tra 15 dự án BT trên địa bàn Hà Nội thì chỉ có tới 14 dự án là chỉ định thầu, nhiều nhà đầu tư yếu kém và cả 15 dự án BT này đều có sai phạm ở mức độ khác nhau.

Vào Quý I năm 2017, khi Chính phủ Việt Nam đưa ra nhiều quyết định kiểm soát chặt chẽ các dự án BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), nhiều nhà đầu tư đã thể hiện ý định không đề xuất các dự án BOT mà chuyển sang đề xuất các dự án BT.

Sau khi Quốc hội ban hành Luật Đầu tư công 2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), trong đó có nội dung điều chỉnh đối với hình thức BT nhưng cũng không có quy định gì về xác định giá trị mà trao toàn quyền cho Bộ Tài chính. Khoảng trống pháp luật về xác định giá trị vẫn tồn tại, quyền quyết định giá trị lại trao cho Bộ Tài chính, phương thức này tạo nên nguy cơ tham nhũng rất lớn.

Tiếp theo, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công vừa được Quốc hội thông qua cũng có 2 điều quy định về đầu tư theo hình thức dự án BT, trong đó Nhà nước sẽ trả bằng tài sản công hoặc trả bằng đất đai. Khoảng trống pháp luật về giá trị vẫn tồn tại và Bộ Tài chính vẫn tiếp tục có thẩm quyền quản lý về giá trị.         

Đã đến lúc vĩnh biệt thực sự cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” tại các địa phương đã phát triển tốt, có thể chỉ cho phép áp dụng tại một số địa phương chậm phát triển, ngân sách địa phương còn yếu kém, hạ tầng còn rất thiếu.

Để áp dụng đầu tư theo hình thức BT, cần phải lấp đầy khoảng trống pháp luật về giá trị bằng việc bổ sung các quy định về kiểm toán kỹ thuật để đánh giá chất lượng, kiểm toán tài chính để đánh giá giá trị đối với công trình hạ tầng; về định giá đất đai trả cho nhà đầu tư.

Những điều chỉnh cần thiết

Hiện nay, hành lang pháp lý cho đầu tư theo hình thức BT đã được nâng cấp, mặc dù vẫn đang tồn tại những khoảng trống và khoảng chồng chéo pháp luật, cần tiếp tục hoàn thiện.

Điều cần làm hiện nay là hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức BT dưới dạng một Nghị định của Chính phủ dưới ô của Luật Đầu tư công 2014 hoặc dưới ô của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công.

Mặt khác, việc thực thi pháp luật cũng cần được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, nhất là quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện dự án đầu tư theo hình thức BT.

Theo tôi, cần giới hạn lại phạm vi áp dụng dự án đầu tư theo hình thức BT: chỉ được áp dụng tại những địa phương kém phát triển, nguồn thu ngân sách yếu kém mà ngân sách trung ương vẫn phải trợ giúp, hạ tầng chưa đủ để thu hút đầu tư. Tại những địa phương có hạ tầng phát triển tốt thì không thực hiện dự án BT mà phải thực hiện cơ chế Nhà nước đấu giá đất để lấy tiền phát triển hạ tầng. Tại các địa phương này, không cho phép thực hiện các dự án BT mà khuyến khích đầu tư công tư  đối tác theo các hình thức khác dựa trên thu phí dịch vụ sử dụng hạ tầng, dịch vụ công cộng.

Đầu tư theo hình thức công tư đối tác có rất nhiều loại dự án chứ không phải chỉ có BT. Các dạng dự án khác đã được áp dụng khác với BT như BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), OM (kinh doanh - quản lý) và còn có thể có nhiều dạng dự án khác nữa trong tương lai miễn là tạo ra khả năng thu lại kinh phí đã đầu tư dự án. Tất nhiên, cách thu bền vững là thu từ dịch vụ sử dụng hạ tầng chứ không phải thu bằng đất đai.

Đất đai là một nguồn lực chính để đầu tư phát triển thông qua quá trình vốn hóa. Có thể lấy một ví dụ rất điển hình là Đà Nẵng đã phát triển đô thị rất mạnh, chỉ bằng nguồn lực từ đất đai mà không hề có dự án BT nào. Từ một đô thị yếu kém, Đà Nẵng đã trở thành một thành phố đáng sống mà không cần tới BT.

Dự án BT thường chỉ nên áp dụng trong những hoàn cảnh đặc biệt khi ngân sách nhà nước hạn hẹp và hạ tầng quá yếu kém. Nhược điểm chủ yếu là làm cạn kiệt nguồn lực đất đai. Khi áp dụng, cần hoàn thiện cơ chế xác định giá trị công trình hạ tầng, giá trị đất đai trả cho nhà đầu tư và chi tiết hóa hợp đồng BT theo quy định của pháp luật.

Hơn nữa, mọi dự án công tư đối tác phải được công khai toàn bộ, có sự tham gia giám sát của người dân và cơ quan nhà nước có liên quan phải thực hiện đúng trách nhiệm giải trình trước các ý kiến giám sát của dân. Đây là những nguyên tắc cơ bản của một hệ thống quản trị tốt.