Vốn vay “ODA” mà không phải là ODA

Nguồn vốn chính phủ Trung Quốc cho nước ngoài vay không phải là ODA

Năm 1972, ODA được khởi nguồn từ sáng kiến của Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế (OECD) để tài trợ cho các nước đang phát triển. Để được xem là ODA, khoản cho vay phải có ít nhất 25% là viện trợ không hoàn lại. Việc Trung Quốc công bố sách trắng vào các năm 2011 và 2014, có tên là “Hỗ trợ ra nước ngoài của Trung Quốc” - CFA (China’s foreign aid) có gọi là ODA?

Định nghĩa CFA trong sách trắng rất không rõ ràng, chỉ nêu vài điểm chung chung, như để hỗ trợ các nước xóa đói giảm nghèo hoặc “đôi bên cùng có lợi”. Trung Quốc chưa bao giờ khẳng định liệu CFA có tính chất “hỗ trợ phát triển” giống với ODA. CFA có ba loại là viện trợ không hoàn lại, cho vay phi lãi suất và cho vay ưu đãi. OECD chưa bao giờ xem CFA giống như ODA.

Lý do đơn giản là CFA, do kèm theo quá nhiều điều kiện ràng buộc, nên không thỏa mãn chuẩn phải có trên 25% viện trợ không hoàn lại. Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank - 1998), nguồn vốn ODA nào mà kèm theo các điều kiện ràng buộc sẽ bị giảm giá trị khoảng 25%. Một số nhà kinh tế gọi việc so sánh CFA và ODA cũng giống như so sánh giữa cam và táo. Ngoài ra, còn nhiều “đặc thù Trung Hoa” khiến CFA chưa bao giờ được xem là ODA. Phần nhiều do những bí ẩn trong cấu trúc và tính thiếu minh bạch của CFA.

Những đáng ngờ, bất ổn và khó lường của CFA

Mặc dù Trung Quốc đã hai lần công bố sách trắng nhưng các nghiên cứu về CFA trên thế giới không nhiều do không ai tìm thấy thông tin nào đáng giá.

Bộ Thương mại, Bộ Tài chính và Bộ Ngoại giao Trung Quốc cùng với các đại sứ ở nước ngoài chịu trách nhiệm phối hợp và quản lý trực tiếp CFA nhưng Bộ Chính trị nước này mới là nơi có quyết định cuối cùng về CFA. Một số nghiên cứu ước tính có khoảng 33 tổ chức có liên quan đến cấu trúc CFA (trong đó có các doanh nghiệp nhà nước lớn). Cấu trúc của họ tuy có rườm rà, bí hiểm nhưng cũng rất chặt chẽ. Khó cho quốc gia nào mà năng lực quản lý lơ mơ lại có thể ngồi ngang hàng với họ trong các đàm phán tiếp nhận CFA sao cho ít bị thiệt hại nhất.

Năm 1994, Trung Quốc lập ra Ngân hàng EXIM như là công cụ chính để thực hiện các chiến lược CFA. Chính xác thì EXIM là một “ngân hàng chính trị” quan trọng bậc nhất, chứ không thuần túy như ngân hàng chính sách theo cách hiểu lầm phổ biến của nhiều người. Các hoạt động cho vay của EXIM ra nước ngoài vì vậy chưa bao giờ được gọi là ODA, do có yếu tố chính trị thay vì yếu tố hỗ trợ phát triển như ODA. Các nghiệp vụ mà EXIM cho chính phủ nước ngoài vay được gọi là tín dụng cho người “mua xuất khẩu”. Nhiều nghiên cứu cho thấy nước tiếp nhận CFA bắt buộc phải mua ít nhất 50% hàng hóa, dịch vụ từ các công ty nội địa Trung Quốc. Trong báo cáo năm 2009, thậm chí EXIM khẳng định các nghiệp vụ tín dụng này không phải là “hỗ trợ chính thức” cấp nhà nước.

Lãi suất EXIM huy động theo thị trường trong khi cấp tín dụng cho các dự án CFA lại theo lãi suất ưu đãi khoảng 2-3%/năm. Phần chênh lệch này sẽ được Bộ Tài chính cấp bù. Với quy mô CFA toàn cầu đến năm 2011 lên đến 189 tỉ đô la Mỹ (chỉ riêng 2013 đã gần 17 tỉ đô la) thì rất khó để Bộ Tài chính cấp bù hoặc giải ngân kịp thời cho các dự án. Gần đây còn có các rủi ro khác như tăng trưởng kinh tế Trung Quốc chậm lại, chênh lệch giàu nghèo và làn sóng phản đối của người dân trong nước ngày càng tăng lên do chính phủ đầu tư ra bên ngoài quá nhiều mà bỏ quên gần 85 triệu người dân sống dưới mức nghèo khổ trong nước. Điều này khiến cho việc giải ngân CFA luôn chậm trễ và bất ổn khó lường. Đây là bất trắc quá lớn cho các nước tiếp nhận CFA.

Theo Brautigam (2010), chuyên gia nghiên cứu CFA, thì “Trung Quốc hầu như không bao giờ chuyển bất kỳ đồng tiền thực sự nào cho các chính phủ nước ngoài”. Với các điều kiện ràng buộc luôn hiện diện mang “kiểu Trung Hoa” trong CFA, như nhà thầu, lao động, vật tư và mọi thứ đều phải là của Trung Quốc thì làm gì để có đồng tiền nào thực sự chảy ra khỏi nước của họ.

Minh bạch kém nhất thế giới

Để nhận được nguồn vốn ODA, OECD đòi hỏi chính phủ các nước phải tăng cường minh bạch và nâng cao năng lực quản trị của cả khu vực công lẫn khu vực tư. Trong khi đó, đối với CFA, theo Brautigam, Trung Quốc không bao giờ quan tâm đến tính minh bạch, dân chủ và quyền con người ở các nước tiếp nhận. Chỉ cần cam kết ủng hộ chính sách “một Trung Hoa” và các chính sách ngoại giao khác của họ là đủ. Ít nhất cảnh báo này cũng phù hợp với bối cảnh quốc tế hiện nay khi có nhiều cáo buộc một số nước ASEAN đã nhận tiền hỗ trợ của Chính phủ Trung Quốc để ủng hộ những yêu sách phi lý của họ trong các tranh chấp biển Đông.

Theo nghiên cứu của The Economist (2016) về CFA ở châu Phi, CFA là những đồng tiền rất tinh quái. Chẳng hạn, tiền luôn biết cách chảy vào những vùng nơi các vị lãnh đạo châu Phi sinh ra. Khảo sát toàn cầu của BBC năm 2012 về ảnh hưởng của CFA cho thấy chỉ có vài quốc gia châu Phi là có cảm nhận tích cực còn hầu hết ở Mỹ, châu Âu, Ấn Độ, Nhật, Hàn Quốc đều có thái độ tiêu cực.

Một nghiên cứu về CFA ở châu Á công bố trên tạp chí World Development (2011) cho thấy chi phí xây dựng các công trình của Trung Quốc ở khu vực này có đặc điểm chung là rẻ và bẩn. Chất lượng luôn có vấn đề như thế nhưng chúng lại nghiễm nhiên trở thành thứ “hàng hóa công cộng quốc tế”. Đây là khái niệm rất hay mà các tác giả bài báo trên đặt ra khi đề cập đến các công trình của Trung Quốc ở châu Á. Cầu đường là thứ hàng hóa công cộng để phục vụ cho những tham vọng riêng của mình đáng lý phải do Chính phủ Trung Quốc chi trả. Nhưng họ có sáng kiến độc đáo biến chúng thành hàng hóa “quốc tế” qua chiến lược “một vành đai một con đường”. Vì vậy phải có phần chi trả của nước nào tiếp nhận CFA. Có đến 40% CFA dưới hình thức các công trình hạ tầng chìa khóa trao tay mà lợi hại mọi mặt chưa biết ra sao ở các nước tiếp nhận.

Những điều trên khiến ta không khó hiểu khi nhìn vào chỉ số minh bạch trong viện trợ nước ngoài năm 2016 (Aid Transparency Index), theo đó, Trung Quốc là nhà tài trợ nước ngoài xếp chót bảng khi chỉ nhận được điểm số thấp khó tưởng tượng được là 2,2% điểm (trên thang điểm cao nhất 100%). Như là một hệ quả, điều này cũng kéo theo sự thiếu minh bạch tương ứng của nước tiếp nhận CFA. Trên trang web của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan tham mưu chiến lược ODA của Chính phủ cũng chỉ thấy vài dữ liệu sơ sài từ đối tác Trung Quốc, nhưng chỉ cập nhật đến năm 2009. Chỉ đến khi hàng loạt dự án như Nhà máy Sợi Đình Vũ, Gang thép Thái Nguyên thua lỗ và đắp chiếu gần đây mới biết có yếu tố Trung Quốc trong đó.

Đến những phản ứng nghiệp dư, lạ lùng của các bộ

Do hầu như không cung cấp bất kỳ thông tin nào đáng giá về CFA nên đã có những cảnh báo về việc Trung Quốc đang tiến hành một cuộc “cách mạng thầm lặng” trong các hoạt động đầu tư hạ tầng và cho vay ra nước ngoài. Với một đối tác mà tính minh bạch quá thấp như thế, giống như chơi cờ: đòn thế ra sao, “tướng quân” là ai mà người chơi với họ không biết ra sao thì chỉ có cầm chắc phần thua. Thua trên mọi mặt trận chứ không chỉ kinh tế.

Qua vụ việc nhiều bộ ngành đề xuất vay 7.000 tỉ đồng xây tuyến cao tốc Móng Cái - Vân Đồn, mới thấy còn quá nhiều nỗi lo. Trước hết, biết người biết ta trăm trận trăm thắng. Vậy mà phản ứng của các bộ xem ra khá nghiệp dư. Cả về khía cạnh chuẩn tắc (theo OECD) lẫn thực tế đều cho thấy không còn nghi ngờ gì nữa: CFA không phải là ODA. CFA đáng lý cần được xếp vào các khoản vay nợ mang tính thị trường. Nên đáng lý các bộ phải đề xuất ai hoặc tỉnh nào vay thì tỉnh đó phải trả nợ mới phải. Đâu thể nào xem là ODA rồi tính vào nợ công để bắt người dân cả nước gánh nợ thay cho một vài địa phương hoặc thế lực nào đó. Nhưng ngay cả Quảng Ninh đề xuất tự vay tự trả nợ thì liệu đó có là ý tưởng tốt? Trong trường hợp này có khi không cần phải di chuyển quân cờ nào mà họ lại có tất cả mọi thứ vì đối thủ đã tự xếp bàn cờ chịu thua rồi còn đánh làm gì.

Theo TBKTSG