Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) từng là kênh huy động vốn lớn cho hạ tầng đô thị, nhưng cũng gây nhiều tranh cãi về cơ chế thanh toán và pháp lý. Do đó, năm 2021, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư đã chấm dứt cơ chế BT.
Đến vào cuối 2024, Quốc hội thông qua luật sửa đổi, cho phép từ 1/7/2025 khởi động lại các dự án BT với hai hình thức thanh toán: đất hoặc ngân sách Nhà nước. Khoảng 162 dự án với tổng vốn hơn 58.600 tỷ đồng và gần 20.700 ha đất thanh toán bị “treo” trước đó có cơ hội tái khởi động.
Để làm rõ những điểm mới về BT cũng như rủi ro tiềm ẩn và giải pháp khả thi, VietTimes có cuộc trao đổi với Luật sư Nguyễn Thanh Hà, Chủ tịch SB Law - người có nhiều kinh nghiệm về đầu tư công, hợp đồng dự án và tài sản công - những lĩnh vực then chốt gắn liền với việc thiết lập lại cơ chế BT.
- Thưa ông, vì sao một cơ chế từng được kỳ vọng là ‘đòn bẩy hạ tầng’ như BT lại phải dừng áp dụng? Những lỗ hổng pháp lý và bất cập trong triển khai đã bộc lộ ở những khía cạnh nào?
-Trước đây, việc triển khai các dự án BT (xây dựng - chuyển giao) đã bộc lộ nhiều bất cập cả về pháp lý lẫn thực tiễn, dẫn đến nguy cơ thất thoát tài sản công và giảm sút niềm tin xã hội, buộc cơ quan chức năng phải tạm dừng để rà soát, hoàn thiện khung pháp luật. Một số bất cập có thể kể ra đây như sau:
Trước hết, cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư bằng quỹ đất đối ứng chưa minh bạch, chủ yếu dựa trên định giá hành chính thay vì giá thị trường, đi ngược lại nguyên tắc quản lý tài sản công theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017. Điều này gây thất thoát ngân sách và tạo kẽ hở để một số nhà đầu tư hưởng lợi không tương xứng. Bên cạnh đó, việc lựa chọn nhà đầu tư phần lớn thông qua chỉ định thầu, thiếu cạnh tranh, vi phạm tinh thần công khai, minh bạch của Luật Đấu thầu 2013, dẫn đến nguy cơ “lợi ích nhóm” và tham nhũng.
Không chỉ vậy, khung pháp lý liên quan đến BT còn chồng chéo và thiếu đồng bộ khi chịu sự điều chỉnh cùng lúc của nhiều luật như Luật Đất đai 2013, Luật Đầu tư công 2019, Luật Quản lý tài sản công 2017 và cũng như Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020.
Điều này khiến quy trình phê duyệt, thẩm định và giám sát dự án không thống nhất, cơ quan nhà nước dễ né tránh trách nhiệm, trong khi hợp đồng BT lại thiếu điều khoản ràng buộc cụ thể về tiến độ, chất lượng và chế tài xử lý vi phạm. Thực tế, nhiều công trình bị chậm tiến độ, đội vốn hoặc chất lượng kém nhưng việc xử lý còn lỏng lẻo. Ngoài ra, một số dự án BT còn tiềm ẩn rủi ro tài khóa do không đánh giá đầy đủ nghĩa vụ ngân sách tương lai, vi phạm nguyên tắc quản lý đầu tư công.
Cùng với đó, việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để có quỹ đất đối ứng thường phát sinh khiếu kiện, do giá bồi thường không hợp lý hoặc quy trình thiếu minh bạch. Việc thiếu tham vấn cộng đồng, công khai thông tin càng làm gia tăng phản ứng xã hội, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện.
Có thể thấy, những bất cập này không chỉ xuất phát từ hợp đồng mà còn từ sự thiếu chặt chẽ trong quản trị công, giám sát và cơ chế kiểm soát xung đột lợi ích.
Chính vì vậy, Quốc hội đã quyết định chấm dứt việc áp dụng hình thức BT từ ngày 1/1/2021 theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020, nhằm bảo đảm rằng nếu loại hình này được xem xét khởi động trở lại thì sẽ vận hành trong một khuôn khổ pháp lý hoàn chỉnh, minh bạch và công bằng hơn, qua đó bảo vệ lợi ích công và hạn chế tối đa nguy cơ thất thoát tài sản nhà nước.
- Sau nhiều năm tạm dừng, Quốc hội đã cho phép khởi động lại các dự án BT từ 1/7/2025, đặc biệt mới đây Hà Nội đề xuất đổi 635 ha đất để xây cầu Trần Hưng Đạo, liệu khung pháp lý và cơ chế giám sát mới đã đủ để khắc phục?
-Hình thức “đổi đất lấy hạ tầng” đang được khởi động lại khi Quốc hội cho phép triển khai các dự án BT từ ngày 1/7/2025 với khung pháp lý đã có những điều chỉnh quan trọng.
Cụ thể, Quốc hội đã sửa đổi các luật liên quan đến đầu tư, ngân sách và đất đai, bổ sung quy định về trách nhiệm thẩm định, cơ chế kiểm toán bắt buộc và nguyên tắc thanh toán. Chính phủ cũng quy định rõ: việc dùng quỹ đất để trả cho nhà đầu tư không được vượt quá giá trị công trình sau khi quyết toán.
Ngoài ra, quá trình lựa chọn nhà đầu tư phải minh bạch hơn, khâu định giá đất phải có đơn vị độc lập thực hiện và chịu sự giám sát chặt chẽ. Đây là những điểm mới nhằm khắc phục tình trạng thất thoát tài sản công từng xảy ra ở nhiều dự án BT trước đây.
Tuy vậy, những rủi ro cố hữu vẫn còn, nhất là ở khâu thực hiện.
Thứ nhất, định giá đất và công trình luôn là điểm nhạy cảm, dễ bị làm sai lệch để mang lại lợi ích cho một nhóm nhất định.
Thứ hai, nếu địa phương giao đất một lần ngay sau khi ký hợp đồng mà chưa gắn với tiến độ thi công, thì Nhà nước mất đi đòn bẩy kiểm soát.
Thứ ba, quá trình lựa chọn nhà đầu tư ở nhiều nơi vẫn còn thiếu tính cạnh tranh, nguy cơ “chỉ định khéo” để tạo lợi ích nhóm. Thực tế, nhiều kết luận kiểm toán trước đây đã cho thấy hàng nghìn tỉ đồng bị thất thoát, điều đó chứng minh rằng vấn đề không nằm ở luật viết ra, mà ở cách thực thi và giám sát.
Trường hợp Hà Nội đề xuất đổi 635 ha đất để xây cầu Trần Hưng Đạo là ví dụ điển hình cần xem xét kỹ. Quỹ đất đối ứng phải gắn chặt với quy hoạch.
Việc định giá đất cần được công khai, dựa trên giá thị trường và do đơn vị độc lập thực hiện.
Đặc biệt, đất không nên giao hết một lần mà phải chia nhỏ, gắn với từng giai đoạn nghiệm thu và quyết toán công trình. Quá trình đấu thầu chọn nhà đầu tư cũng phải thật sự minh bạch, có sự giám sát chéo của cơ quan kiểm toán.
Để giảm thiểu rủi ro, cần áp dụng đồng bộ các giải pháp: thanh toán quỹ đất theo tiến độ thực hiện, không bàn giao trước;
Bắt buộc định giá độc lập và công khai toàn bộ hồ sơ; thiết lập cơ chế ký quỹ và trái phiếu bảo đảm của nhà đầu tư;
Đấu thầu cạnh tranh công khai thay vì chỉ định; và quan trọng nhất là kiểm toán bắt buộc trước, trong và sau dự án, kết quả phải được công khai.
Ngoài ra, cần nâng cao năng lực thẩm định của các cơ quan địa phương và gắn trách nhiệm cá nhân cho từng cán bộ trong quá trình thực hiện.
- Một trong những lo ngại lớn nhất là việc các bên thông đồng định giá đất thấp, nâng giá hạ tầng cao để trục lợi. Theo ông, hiện nay chúng ta đã có cơ chế nào thực sự đủ mạnh để kiểm soát rủi ro này chưa?
- Có thể thấy một trong những rủi ro lớn nhất của các dự án BT chính là hiện tượng thông đồng trong định giá đất và xác định giá trị công trình, dẫn đến tình trạng “đất vàng rẻ như cho - hạ tầng đội vốn cao bất thường”. Về điểm này, khung pháp lý hiện nay đã được thiết kế chặt chẽ hơn so với giai đoạn trước, nhưng câu hỏi “đã đủ mạnh chưa” thì vẫn cần bàn luận.
Trước hết, Luật Đất đai 2024 quy định nguyên tắc bắt buộc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, đồng thời xác định giá đất theo cơ chế thị trường, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định dựa trên kết quả tư vấn thẩm định độc lập. Đây là bước tiến quan trọng để hạn chế tình trạng “định giá đất trên giấy”.
Tiếp theo, Luật PPP 2020 loại bỏ việc chỉ định nhà đầu tư, thay bằng cơ chế đấu thầu cạnh tranh, đồng thời yêu cầu đánh giá độc lập về tổng mức đầu tư và thiết kế kỹ thuật.
Bên cạnh đó, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 và Luật Đầu tư công 2019 bổ sung cơ chế thẩm định, giám sát và báo cáo trách nhiệm, trong đó có vai trò then chốt của Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ.
Tuy nhiên, trên thực tế, điểm yếu không nằm ở quy định mà ở khâu thực thi. Việc đấu giá đất vẫn có nguy cơ bị “dàn xếp ngầm”, còn định giá công trình có thể bị thổi phồng nếu cơ quan thẩm định thiếu năng lực hoặc không độc lập. Hơn nữa, cơ chế công khai hợp đồng BT và kết quả kiểm toán vẫn chưa thật sự minh bạch.
- Từ góc nhìn pháp lý, ông đề xuất những giải pháp nào về pháp luật, cơ chế đấu thầu - đấu giá, cũng như kiểm toán độc lập để cơ chế BT khi áp dụng trở lại sẽ vận hành minh bạch, hấp dẫn doanh nghiệp?
- Theo tôi, để cơ chế hợp đồng BT khi được áp dụng trở lại có thể vận hành minh bạch, hiệu quả và hấp dẫn doanh nghiệp, cần thiết kế một hệ thống giải pháp đồng bộ trên ba phương diện chính.
Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp luật về đấu thầu và đấu giá:
Pháp luật cần quy định rõ ràng và chi tiết hơn về tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư BT, đặt trọng tâm vào cạnh tranh thực chất, công khai, hạn chế tối đa chỉ định thầu. Đồng thời, phải tách bạch rạch ròi giữa giá trị công trình BT và giá trị quyền sử dụng đất dùng để thanh toán.
Việc định giá đất cần bắt buộc thông qua tổ chức thẩm định giá độc lập và áp dụng cơ chế đấu giá công khai quỹ đất, thay vì dựa vào thoả thuận hành chính, nhằm ngăn ngừa nguy cơ thất thoát và bảo đảm nguyên tắc ngang giá.
Ngoài ra, cần xây dựng quy trình thống nhất để xử lý chênh lệch giá trị, tránh phát sinh tranh chấp hoặc tạo kẽ hở cho lợi ích nhóm.
Thứ hai, đổi mới cơ chế giám sát và kiểm toán độc lập:
Cơ chế BT chỉ có thể vận hành bền vững nếu được kiểm soát bởi hệ thống giám sát chặt chẽ và khách quan. Do đó, cần quy định bắt buộc áp dụng kiểm toán độc lập trong toàn bộ vòng đời dự án - từ khâu lựa chọn nhà đầu tư, triển khai, đến giai đoạn quyết toán.
Song song, Kiểm toán Nhà nước cần được trao quyền mạnh mẽ hơn để rà soát việc sử dụng tài sản công thanh toán cho các dự án BT, bảo đảm tuân thủ pháp luật và lợi ích của Nhà nước.
Có thể thành lập các hội đồng thẩm định liên ngành, bao gồm đại diện từ Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Bộ Xây dựng và địa phương, nhằm tạo cơ chế giám sát nhiều tầng, giảm thiểu xung đột lợi ích.
Thứ ba, cơ chế minh bạch hóa thông tin và trách nhiệm giải trình:
Một trong những điểm yếu lớn nhất của cơ chế BT trước đây là thiếu minh bạch. Để khắc phục, cần xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia tập trung về các dự án BT, trong đó toàn bộ thông tin liên quan, từ hồ sơ mời thầu, hợp đồng đã ký kết, tiến độ triển khai cho đến kết quả kiểm toán đều phải được công khai, dễ tiếp cận.
Trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức và cá nhân tham gia phải được quy định cụ thể, gắn với chế tài đủ mạnh để răn đe.
Bên cạnh đó, khuyến khích sự giám sát từ xã hội, báo chí, các hiệp hội nghề nghiệp và cơ quan dân cử nhằm tạo thêm kênh kiểm soát độc lập, tăng áp lực minh bạch từ bên ngoài.
- Sắp tới, khi các dự án BT triển khai lại, ông nhìn nhận triển vọng thế nào, liệu đây có thể trở thành cú hích cho phát triển hạ tầng, hay vẫn tiềm ẩn nguy cơ “bình mới rượu cũ”?
- Về mặt tích cực, BT vẫn là công cụ huy động nguồn lực xã hội để đầu tư kết cấu hạ tầng trong bối cảnh ngân sách còn hạn chế. Nếu được vận hành trong khuôn khổ pháp luật mới với Luật Đất đai 2024 quy định minh bạch hơn về đấu giá đất, Luật PPP 2020 yêu cầu bắt buộc đấu thầu cạnh tranh, cùng sự giám sát chặt chẽ của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 và Luật Đầu tư công 2019 thì BT có thể trở thành cú hích cho phát triển hạ tầng đô thị, giảm tải cho ngân sách, đồng thời nâng cao chất lượng công trình nhờ sự tham gia của khu vực tư nhân.
Tuy nhiên, không thể xem nhẹ những rủi ro mang tính “bình mới rượu cũ”. Bởi lẽ, BT vốn nhạy cảm ở khâu định giá đất đối ứng, lựa chọn nhà đầu tư và giám sát thực hiện hợp đồng. Nếu các nguyên tắc minh bạch, công khai, cạnh tranh không được tuân thủ nghiêm, hoặc cơ quan nhà nước thiếu năng lực giám sát, thì nguy cơ thất thoát tài sản công, lợi ích nhóm, hay công trình kém chất lượng vẫn có thể tái diễn.
Đặc biệt, đề xuất quy mô lớn như Hà Nội xin đổi 635 ha đất để lấy hạ tầng càng đòi hỏi một cơ chế kiểm toán, giám sát độc lập và trách nhiệm giải trình công khai trước người dân.
Nói cách khác, BT trong giai đoạn tới có thể là “cú hích” nếu được quản lý tốt, nhưng cũng có thể trở thành “bình mới rượu cũ” nếu cơ chế giám sát không được thực thi nghiêm túc.
Bài toán then chốt nằm ở việc bảo đảm đấu thầu minh bạch, định giá đất sát thị trường, công bố hợp đồng công khai và kiểm toán bắt buộc, từ đó mới có thể biến BT thành một kênh phát triển hạ tầng bền vững, thay vì là kẽ hở chính sách.
Doanh nghiệp ồ ạt “săn” các dự án BT nghìn tỷ, làm gì để tránh thất thoát?
Chủ tịch Phát Đạt tiết lộ mở rộng quỹ đất và tái kích hoạt dự án BT tại TP.HCM
