|
|
| Phái đoàn Philipphines điều trần tại PCA Hà Lan |
Trong những tháng qua, Trung Quốc đã xây dựng và đưa vào hiện thực chiến lược bành trướng và leo thang trong các hoạt động vượt ra khỏi khuôn khổ luật pháp quốc tế ở Biển Đông. Vùng nước này--bị chủ nghĩa dân tộc, cơn sốt năng lượng và cuộc đua vị thế địa chính trị thúc đẩy--từ lâu đã là chủ đề của những tranh chấp lãnh thổ gay gắt giữa sáu nước: Trung Quốc, Brunei, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam.
Năm 2014 Bắc Kinh đã khích động tranh chấp với một kế hoạch chưa từng có, cưỡng đoạt chủ quyền bằng cách bồi đắp các rạn san hô, đảo chìm chiếm được trên vùng nước quốc tế. Đây là chiến thuật mới nhất đi kèm cùng những động thái đầy bạo lực của Bắc Kinh.
Ngay lập tức, Mỹ lên tiếng kịch liệt phản đối các hành động khiêu khích mới đây của Trung Quốc. Washington đã xác định quyết tâm ngăn chặn Trung Quốc giành quyền kiểm soát các vùng lãnh thổ tranh chấp và vùng biển của Biển Đông theo bất kỳ phương pháp nào, ngoại trừ phương pháp giải quyết bằng đàm phán công khai với 6 bên tuyên bố chủ quyền.
Nhưng đến nay, chiến lược này đã không thành công. Các nhà hoạch định chính sách Mỹ hiểu rằng cần phải tích hợp vài công cụ khác nhau để có cơ hội để gây áp lực lên các hành vi của Trung Quốc. Tuy nhiên, trong chiến dịch của mình, Washington lại thất bại trong việc tối đa hóa giá trị của một công cụ có ưu thế mạnh: luật pháp quốc tế.
Cách tiếp cận của Mỹ quá cứng nhắc : Hoa Kỳ kêu gọi sử dụng "luật pháp quốc tế" là cơ sở căn bản cho giải quyết các tranh chấp mà không nhận ra rằng các phân ngành luật quốc tế khác nhau sẽ có tác dụng nhiều ít khác nhau trong việc làm dịu đi sự căng thẳng trên những vùng nước đầy sóng gió của biển Đông.
Hai bộ luật trong Hệ thống pháp luật quốc tế
Các nhà hoạch định chính sách Mỹ thường xuyên thúc giục các bên tranh chấp tuân thủ "luật pháp quốc tế", hàm ý rằng toàn bộ cuộc tranh chấp có thể giải quyết bằng cách tuân thủ một bộ luật duy nhất và không cá biệt hóa. Nói một cách hoa mỹ, cách tiếp cận này có một số điểm ưu: nó phân biệt luật với hoạt động cưỡng chế thi hành luật, và khuyến khích các bên có mâu thuẫn giải quyết tranh chấp một cách hòa bình (ít nhất là trên lý thuyết).
Tuy nhiên, không phải tất cả mọi bộ luật được tạo ra đều bình đẳng, ít nhất là về việc ứng dụng những bộ luật ấy cho vấn đề Biển Đông. Trên thực tế, có hai bộ luật vừa độc lập vừa chồng chéo nhau đang được áp dụng: Luật chủ quyền và Luật biển.
Mỗi bộ luật điều chỉnh và khắc phụcnhững khía cạnh khác nhau của cuộc xung đột. Luật về chủ quyền điều chỉnh các vấn đề về quyền sở hữu lãnh thổ -- quốc gia nào sở hữu những hòn đảo và những rạn san hô nào. Nó quyết định ai trong số các chủ thể tuyên bố chủ quyền có quyền quản lý hành chính từng thực thể (đảo chìm, nổi) nằm rải rác ở Biển Đông. Ngược lại, Luật biển (còn gọi là luật hàng hải) điều chỉnh các vấn đề quyền hàng hải, nói cách khác, nó quy định chủ thể khiếu nại (nếu có) nào có thể thực thi một cách hợp pháp quyền tài phán của mình đối với những vùng nước và vùng đáy biển tiếp giáp với bất kỳ mảnh lãnh thổ nào.
Mặc dù đều đưa ra các chế định liên quan đến vấn đề lãnh thổ, hai bộ luật này hoạt động độc lập với nhau. Trừ một số trường hợp ngoại lệ hạn chế, một tòa án quốc tế có thể quyết định về chiều rộng vùng nước hải hành của một hòn đảo mà không cần biết chủ thể sở hữu hòn đảo đó là ai, và ngược lại.
Mỹ đã thất bại trong việc tận dụng tối đa sự khác biệt giữa hai bộ luật quốc tế này.Tất nhiên, điều này không có nghĩa luật pháp quốc tế là thứ vô dụng khi đụng chuyện. Trái lại, luật pháp quốc tế phải được hiểu như là một trong nhiều phương pháp để giải quyết tranh chấp. Khi thúc đẩy các bên tranh chấp hướng tới một giải pháp hòa bình cho tranh chấp, Washington có một sự lựa chọn: nó có thể nhấn mạnh luật pháp quốc tế như là cơ sở cho giải pháp chính trị, hoặc có thể nhấn mạnh những yếu tố khác, như nhấn mạnh khái niệm “công lý” khá trừu tượng, hay thậm chí nhấn mạnh một thứ sức mạnh sống sượng (raw power) nào đó.
Vậy nên đến nay, các chính khách Mỹ thường xuyên khuyến khích thúc giục các bên tranh chấp giải quyết mâu thuẫn trên cơ sở "luật pháp quốc tế" một cách chung chung mà không nói được một cách cụ thể bộ luật quốc tế nào có thể cung cấp những căn cứ tốt nhất để giải quyết các tranh chấp.
Thiếu sót này phải trả giá quá đắt: bằng cách thúc đẩy, khuyến khích các bên xung đột giải quyết tranh chấp bằng phương pháp viện dẫn "luật quốc tế"-- bao gồm bộ luật về chủ quyền -- Mỹ vô hình trung có thể kéo dài tranh chấp và tạo động lực cho thứ hành vi hung hăng, hiếu chiến. Tương tự, nếu không nhìn nhận đầy đủ tầm quan trọng của Luật biển, Washington có thể đánh mất cơ hội giúp các nước nhỏ có tranh chấp cùng liên kết để chống lại đợt sóng lấn lướt chủ quyền mà Trung Quốc tiến hành gần đây trong khu vực.
Nguồn gốc những bất ổn trong Bộ luật về chủ quyền
Khi thúc giục các bên tranh chấp tuân thủ "luật pháp quốc tế," vô hình trung Mỹ đã khuyến khích các bên tuân thủ một số bộ luật cùng lúc, bao gồm cả luật về chủ quyền. Nhưng trái với suy nghĩ thông thường, bộ luật chủ quyền lại chính là thứ làm trầm trọng thêm những tranh chấp ở Biển Đông: nó tạo động lực cho các bên leo thang xung đột, và bộ luật này cũng tỏ ra “phi pháp” vì nó trái với lẽ phải, với lương thức (common sense) và mâu thuẫn với lịch sử khu vực.
Để đơn giản hóa, một quốc gia có thể có được chủ quyền trên một vùng lãnh thổ thông qua một trong năm phương pháp:
1- Bồi tụ (Accretion)- Quá trình tự nhiên như núi lửa phun trào có thể tạo vùng đất mới liền kề với lãnh thổ mà quốc gia hữu quan đã kiểm soát.
2- Nhượng quyền(Cession)- Một quốc gia có thể chuyển quyền sở hữu lãnh thổ của mình cho quốc gia khác.
3- Phát hiện hoặc khai thác vùng đất vô chủ (terra nullius)- quốc gia có thể thực hiện hành động chiếm hữu có hiệu lực vùng đất mới được phát hiện hoặc khai thác vùng lãnh thổ vô chủ.
4- Thời hiệu (Prescription)- Một nhà nước có thể có hình thức chiếm hữu lãnh thổ của quốc gia khác công khai, hòa bình, liên tục với thời gian dài đủ để chuyển giao chủ quyền.
5- Xâm chiếm (Conquest)- một nhà nước có thể chiếm lãnh thổ bằng vũ lực, mặc dù phương pháp này ngày nay không còn được coi là hợp pháp.
Nhìn chung, Bộ luật về chủ quyền này nhấn mạnh sự kiểm soát thực tế và trực tiếp -- cho dù đó là sự kiện lịch sử hay hiện đương-- coi đó như một nguồn hợp pháp của chủ quyền lãnh thổ. Đúng như tinh thần của một câu tục ngữ: chiếm hữu đã là 9 phần 10 của luật pháp.
Do coi việc kiểm soát trong thực tế, cao hơn mọi yếu tố khác, là cơ sở của chủ quyền hợp pháp, bộ luật này khuyến khích các bên tranh chấp chiếm giữ càng nhiều lãnh thổ càng tốt với hy vọng sẽ cải thiện vị thế pháp lý của mình trong tranh chấp sau này.
Bộ Luật về chủ quyền do đó đã mở cửa cho tranh chấp leo thang bằng các kiểu hành động theo motif “smash-and-grab” -- trong đó Trung Quốc đã xâm chiếm các đảo chưa có người ở hay thậm chí cướp cả những hòn đảo đã có người khai thác sử dụng -- phá hủy các mối quan hệ quốc tế trên Biển Đông trong suốt bốn mươi năm qua.
Vô hình trung bộ luật quốc tế về chủ quyền cũng ủng hộ các mục tiêu của Trung Quốc, ít nhất là nhìn ở điểm Trung Quốc hiện là nước có nhiều điều kiện thuận lợi nhất để giành quyền kiểm soát [bằng vũ lực] biển Đông trong dài hạn. Vì vậy, tuy không bị coi là gây nên mọi tranh giành lãnh thổ, Luật chủ quyền thực tế đã bổ sung một nguồn bất ổn hoàn toàn không cần thiết vào những tranh chấp vốn đã rất nguy hiểm trong khu vực.
Ngoài việc thôi thúc những hành vi nguy hiểm ở các bên tranh chấp trong quá khứ, Bộ luật chủ quyền còn thất bại trong việc phản ánh những hiểu biết chung hợp lẽ phải về quyền sở hữu. Nó thúc đẩy sự lộn xộn trong một sân chơi quốc tế công bằng, nó bỏ qua những sự cân nhắc thực tế mà công luận có thể hiểu và tôn trọng, như vấn đề khoảng cách từ một quốc gia tới vùng lãnh thổ có tranh chấp.
Đây là một vấn đề nghiêm trọng, khi pháp luật quốc tế không phản ánh được quan niệm cơ bản của công lý, nó sẽ mất đi sức thuyết phục và tính hợp pháp, khuyến khích các đối thủ tranh chấp tìm kiếm giải pháp thông qua vũ lực hoặc hành động đơn phương như Trung Quốc và một số bên đã thực hiện liên tục trong nhiều năm qua.
Luật pháp chủ quyền quốc tế, bắt nguồn từ lịch sử châu Âu, không phản ánh những thực tế khu vực, điều này lại bào mòn thêm tính hợp pháp của nó. Như Bill Hayton đã nhận định và công bố rộng rãi, Luật chủ quyền phản ánh nguồn gốc Westphalia, nó nhấn mạnh tầm quan trọng của vấn đề biên giới và của chủ quyền bất khả chia sẻ. Ở châu Âu, các đơn vị chính trị được giới hạn bởi “ranh giới đất: luật, quyền, và nghĩa vụ là bình đẳng trong một lãnh thổ nhưng hoàn toàn chấm dứt tại biên giới của lãnh thổ đó”. Nhưng xét về mặt lịch sử, ở biển Đông “chủ quyền” là một cái gì đó khác hẳn. Hải giới là một vùng chất lỏng, không cố định, và "có thể có quá trình chuyển đổi dần dần chủ quyền và thậm chí cả những khoảng trống vô thừa nhận. Các vùng đất (đảo) nhỏ có thể có nhiều hơn một chủ quyền hoặc có thể không có ai sở hữu." Như vậy," sẽ là vô nghĩa nếu có quốc gia hay dân tộc nào cho rằng mình sở hữu biển".
Vì vậy, khi luật pháp yêu cầu các bên tranh chấp biển Đông trình bằng chứng của mình về chủ quyền trong quá khứ, thì đó thực ra chỉ là một cuộc đi săn “snark”-- tìm kiếm vô ích một quái thú không hề tồn tại!
Khả năng hợp tác trong Luật Biển
May mắn thay, Luật biển không chứa đựng những khiếm khuyết chất chứa trong Bộ luật chủ quyền. Không giống như Bộ luật chủ quyền, Bộ luật biển đã được hoàn thiện hơn gần đây trong một hình thức mới là Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS).Thay vì pháp điển hóa các tập quán cổ xưa của các nước thuộc địa, UNCLOS được hoàn thiện và đưa vào áp dụng năm 1982 sau khi được toàn thể cộng đồng quốc tế cùng đàm phán thương lượng nhiều năm.
Quá trình soạn thảo đã đồng bộ hóa được những thông lệ cổ điển và những vấn đề phát sinh hiện đại đảm bảo hiệp ước phản ánh sự thỏa hiệp đồng thuận chung giữa các lợi ích mâu thuẫn nhau.Và mặc dù UNCLOS phần nào gia tăng nguy cơ tranh chấp lãnh thổ bằng việc mở rộng các vùng biển hải hành, công ước không có những khả năng gây nguy hiểm cho tranh chấp ở Biển Đông.
Sự khác biệt quan trọng nhất giữa Bộ luật chủ quyền và Bộ luật biển quốc tế là Mỹ có thể dựa vào Luật biển để chống lại chính sách hiếu chiến mới của Trung Quốc trên trận tuyến pháp lý mà Washington không thể làm khi áp dụng Luật về chủ quyền. Cho đến thời điểm này, các chính trị gia Mỹ đã không khai thác hết được tiềm năng pháp lý của Luật biển bởi nó đã bị gộp bừa bãi cùng với người anh họ phản tác dụng của nó -- Bộ luật chủ quyền.
Bằng cách chỉ nhấn mạnh Bộ luật biển trong nỗ lực thúc đẩy giải pháp hòa bình, Washington có thể đạt được 2 mục tiêu: thứ nhất, có thể cải thiện môi quan hệ giữa những bên tranh chấp đang yếu thế, mở đường cho việc hình thành một liên minh đối phó với Trung Quốc hữu hiệu hơn; và thứ hai, nó sẽ biến nỗ lực thống trị toàn bộ biển Đông của Trung Quốc trở thành phi pháp.
Xây dựng Liên minh
Thứ nhất, UNCLOS thiết lập một cơ sở pháp lý tương đối trung lập, theo đó những bên tranh chấp chủ quyền trên Biển Đông yếu thế hơn, có thể giải quyết các mâu thuẫn tồn đọng của họ với nhau khá dễ dàng.
Trong lịch sử, nhiều nước trong số các quốc gia này đã coi thường những quy định về quyền lợi biển trong UNCLOS cùng với việc từ bỏ khả năng khai thác sử dụng các quy luật quốc tế để kiểm soát nhiều hơn vùng nước đại dương mà họ cho rằng họ có thể kiểm soát được bằng quyền lực của mình.
Nhưng cách tiếp cận này là sai lầm, nó khiến các quốc gia dễ dàng bị cáo buộc là đạo đức giả khi họ chỉ trích những đòi hỏi bành trướng của Trung Quốc, nó cũng khiến các bên tuyên bố chủ quyền này tranh chấp lẫn nhau, làm suy yếu sự hợp tác nhóm rất quý giá để đương cự mối đe dọa lớn hơn nhiều từ Beijing.
Mỹ có vị trí hoàn hảo để sửa chữa những tổn thất này và tạo thuận lợi cho sự hợp tác giữa các bên tranh chấp nhỏ hơn. Bộ Ngoại giao Mỹ từ lâu đã thẩm định những quan điểm khác nhau và những tuyên bố đòi hỏi chủ quyền của các quốc gia từ “UNCLOS” theo “order" và coi đó như là những hạn chế trong luật Biển (LIS). (Mặc dù chưa phê chuẩn UNCLOS, nước Mỹ vẫn có quyền hợp pháp để giải thích luật hàng hải do Mỹ chấp nhận hầu hết các quy định then chốt trong UNCLOS, phản ánh những ràng buộc pháp lý và tập quán pháp quốc tế).
Trong khi UNCLOS không thể giải quyết tất cả các tranh chấp biên giới biển của khu vực, giới ngoại giao Mỹ nên sử dụng những thống kê về LIS để xoa dịu và răn đe các bên tranh chấp với Trung Quốc, khuyên họ giảm thiểu căng bằng bằng cách cắt giảm những đòi hỏi quá mức của họ đến mức cần thiết có thể giải quyết--hoặc ít nhất là đóng băng đòi hỏi -- bất kỳ tranh chấp nội bộ song phương nào, có thể gây chệch hướng mục tiêu. Sự hợp tác này đã ở trong giai đoạn khởi đầu với sự hỗ trợ của Mỹ, nhưng Washington phải hành động nhiều hơn nữa để đồng nhất luật nội địa của các nước tranh chấp yếu thế với các quy định của UNCLOS.
Những đòi hỏi bất hợp pháp về chủ quyền biển của Trung Quốc
Thứ hai, Mỹ nên khuyến khích các bên tranh chấp yếu thế sớm đi đến một đồng thuận chung về những khu vực biển được phân bổ cho các đảo trên Biển Đông theo luật biển quốc tế.
Như đã đề cập bên trên, luật biển xác định diện tích của các vùng hàng hải -- những vùng mà quốc gia chủ quyền có quyền tài phán đối với các vùng nước và đáy biển -- gắn liền với từng phần lãnh thổ của đảo. Các loại hình khác nhau của đảo nổi, đảo chìm sẽ có được các vùng nước đặc quyền có diện tích khác nhau. Vì vậy, một hòn đảo chẳng hạn có kích thước của Maui cho phép Mỹ có quyền tài phán đối với một vùng đặc quyền kinh tế hai trăm hải lý. Trái lại, một rạn san hô ngập nước không cấp cho bên giữ chủ quyền bất kỳ vùng biển đặc quyền nào.
Nếu không tập trung quá nhiều vào các chi tiết luẩn quẩn quanh vấn đề đảo nhân tạo, Washington có thể nhận thức đầy đủ rằng luật biển và UNCLOS cho phép xác định khu vực biển chủ quyền rộng lớn hơn nhiều cho những phần lãnh thổ nổi trên mặt nước khi triều cường và đồng thời "duy trì sự sống của con người hay đời sống kinh tế của đảo." Vì vậy, nói chung, diện tích của đảo càng lớn, chủ sở hữu của nó càng có thể kiểm soát diện tích vùng biển và đáy biển xung quanh rộng lớn hơn.
Cho đến nay, các bên tranh chấp đã hành động như thể hầu hết các thực thể trên biển Đông đều có vùng biển đặc quyền diện tích tối đa. Điều đó có nghĩa trước khi Trung Quốc leo thang tranh chấp: mỗi quốc gia đều cố gắng tối đa hóa ảnh hưởng (vùng nước chủ quyền) của mình. Nhưng thực tế, tuyệt đa số các thực thể này chỉ là những dẻo đất nhỏ mà đi kèm chắc chắn sẽ không có hoặc có một vùng biển chủ quyền nhỏ hẹp đến mức không đáng kể.
Các bên tranh chấp yếu thế phải chấp nhận thực tế này và cần cùng nhau xếp phần lớn các khu vực lãnh thổ đảo vào loại những thực thể chỉ có quyền hưởng một vùng biển đặc quyền diện tích thật nhỏ. May mắn là đồng thuận này sẽ dễ dàng đối với những nước nhỏ có tuyên bố chủ quyền: họ không phải đầu tư quá nhiều nỗ lực chính trị để có được một cách giải thích luật trái chiều, mà trái lại họ sẽ dễ dàng đồng nhất các quan điểm của mình với những quy định của UNCLOS.
Bằng cách đó, các bên tranh chấp có thể tước đi quyền đưa ra yêu sách rất lớn của Trung Quốc đối với những vùng biển thuộc thẩm quyền pháp lý của họ, và những hành động của Trung Quốc trong hoàn cảnh này sẽ bị vạch trần bản chất hung hăng, hiếu chiến và bành trướng.
Ngoài ra, sự đồng thuận này có thể hỗ trợ ngăn chặn sự leo thang xung đột bằng cách hạ thấp các tuyên bố đòi hỏi của các bên liên quan—vì xét đền cùng chủ quyền đối với các đảo sẽ ít quan trọng nếu chủ quyền đó chỉ mang lại cho chủ sở hữu một chút ít vùng biển bao quanh.
Cuối cùng, bằng cách trung hòa hóa giá trị của các đảo trước thời hạn, các bên tranh chấp yếu thế có thể tự bảo vệ lợi ích của họ trong trường hợp Trung Quốc thắng thế trong cuộc xung đột pháp lý. Bằng cách đó, biển Đông sẽ dễ dàng trở thành một khu vực mở và tự do đối với hoạt động đầu tư và khai thác kinh tế của mọi bên quan tâm, không riêng gì Trung Quốc.
Nước Mỹ trên hết phải đi đầu về vấn đề luật Biển. Sử dụng những hạn chế LIS trong luật Biển như một công cụ mạnh mẽ và hữu dụng, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ cần ban hành một bản công báo mới, thống kê mọi hòn đảo có nổi chìm có tên trên biển Đông và xếp loại những đảo đó theo quy định của luật hàng hải.
Mặc dù các bên tranh chấp ở Biển Đông có thể được hưởng những lợi ích khác nhau từ cách phân loại đảo của Mỹ, một bảng báo cáo phân loại như vậy của Mỹ có thể đưa ra một điểm khởi đầu để các bên liên quan thực hiện những cuộc thảo luận, với sự hướng dẫn và định hướng của Mỹ, buộc Trung Quốc phải kiềm chế những hành động phiên lưu của mình.
Điều chỉnh vai trò luật pháp quốc tế trên Biển Đông
Chúng ta không nên quá đề cao vị thế và tầm quan trọng của pháp luật đối với cuộc tranh chấp. Luật quốc tế không thể cưỡng chế các quốc gia như Trung Quốc (hay bất kỳ nước nào khác) hành động chống lại lợi ích quốc gia “cốt lõi” của họ.
Nhưng khi được sử dụng một cách hợp lý, pháp luật có thể gây tổn thất nặng nề cho việc thực hiện các hành động hiếu chiến bằng cách kết luận thứ hành động đó là phi pháp và bằng cách tổ chức một liên minh chống lại nó.
Vận dụng luật pháp quốc tế không đúng phương pháp có thể thổi bùng nguy cơ xung đột do làm suy giảm tính hợp pháp và phù hợp thực tế của Luật pháp Quốc tế, hoặc tệ hơn do kích động những hành vi leo thang căng thẳng.
Có thể nói, Mỹ thực tế đến thời điểm này chưa dùng luật pháp quốc tế hiệu quả như tiềm năng để ngăn chặn tham vọng giành quyền thống trị Biển Đông của Trung Quốc.
Thay vì nhấn mạnh " hệ thống luật pháp quốc tế" như một biện pháp giảm đau (palliative) vạn năng, Washington cần làm nổi bật một nhánh của nó – Bộ luật về biển -- trong khi hạ thấp vai trò của một nhánh khác -- Bộ luật về chủ quyền -- trong nỗ lực đưa các bên tranh chấp hướng tới một giải pháp hòa bình cho vấn đề tranh chấp.
Tác giả Sean Mirski là đồng biên tập của cuốn Crux of Asia: China, India and the Emerging Global
Trịnh Thái Bằng, theo QPAN