“Kinh nghiệm toàn cầu cho thấy chưa quốc gia nào để tư nhân "làm trọn gói" dự án đường sắt cao tốc. Việt Nam cần xác định đúng vai trò nhà nước, tránh rủi ro khi doanh nghiệp tư nhân đề xuất vay vốn ODA để thực hiện dự án 60 tỷ USD”- Đó là chia sẻ của Giáo sư Hà Tôn Vinh, người nhiều năm làm chuyên gia tài chính dự án cơ sở hạ tầng của Ngân hàng Thế giới, tham gia giảng dạy về Hợp tác công tư (PPP) ở Việt Nam, chuyên gia và cố vấn cho Quỹ Đầu tư Tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (PPIAF) do Ngân Hàng Thế Giới, Ngân Hàng Phát triển Châu Á, và 12 nước phát triển tài trợ.
Hiếm có quốc gia nào để tư nhân làm “trọn gói”
- Thưa GS, là một chuyên gia có nhiều kinh nghiệm làm tư vấn cho các nước về phát triển cơ sở hạ tầng, có nước nào trên thế giới một dự án lớn khoảng 60-70 tỷ USD lại giao cho tập đoàn tư nhân làm từ A đến Z chưa?
- Trên thế giới, rất hiếm có dự án hạ tầng quốc gia quy mô cực lớn (60–70 tỷ USD) nào được giao toàn bộ cho một tập đoàn tư nhân từ A đến Z (nghĩa là từ khảo sát, thiết kế, xây dựng, huy động vốn, vận hành đến khai thác hạ tầng) trong một dự án, đặc biệt là trong lĩnh vực đường sắt cao tốc (ĐSCT), vốn đòi hỏi chi phí đầu tư khổng lồ, rủi ro cao, và có vai trò chiến lược về an ninh, phát triển vùng và chính sách công.
Ngoài ra việc giao trọn gói toàn bộ dự án cho một tập đoàn tư nhân là rủi ro lớn, vì: Khó kiểm soát chất lượng và chi phí, nếu thiếu giám sát độc lập; Thiếu bảo đảm lợi ích công, đặc biệt ở các khu vực kém sinh lời; Tư nhân không đủ năng lực tài chính hoặc phải vay bằng bảo lãnh nhà nước, tạo rủi ro tài khóa.
Ngay cả tại Nhật Bản, nơi được xem là hình mẫu thành công trong lĩnh vực đường sắt, nhà nước vẫn giữ vai trò chi phối ở khâu quy hoạch, cấp vốn gốc ban đầu, kiểm soát giá vé và bảo trì kết cấu hạ tầng. Các công ty như JR Central (vận hành tuyến Tokaido Shinkansen) thực chất là doanh nghiệp tư nhân hóa từ hệ thống quốc doanh cũ, nhưng vẫn hoạt động trong một hành lang pháp lý chặt chẽ và gắn với trách nhiệm công rất cao.
- GS có thể nói rõ hơn vai trò của Nhà nước cụ thể là làm gì trong các dự án lớn này?
- Thực tế, không một quốc gia nào từng thành công với dự án ĐSCT mà lại thiếu vắng vai trò của nhà nước. Nhà nước có ít nhất năm vai trò cốt lõi trong loại dự án này: (1) Quy hoạch tổng thể không gian và mạng lưới kết nối vùng, vì ĐSCT không đơn thuần là giao thông mà là công cụ tái cấu trúc nền kinh tế lãnh thổ. (2) Chủ thể đầu tư hoặc đồng đầu tư ban đầu, đặc biệt là với kết cấu hạ tầng “khó thu hồi vốn” như đường ray, cầu, hầm...
(3) Thẩm định kỹ thuật và bảo đảm an toàn, các quy chuẩn kỹ thuật của đường sắt cao tốc cực kỳ phức tạp, không thể để tư nhân tự chịu trách nhiệm hoàn toàn. (4) Giám sát và kiểm soát chi phí, thời gian, chất lượng, để tránh đội vốn, chậm tiến độ như nhiều dự án BOT từng gặp phải. (5) Bảo vệ lợi ích công, đặc biệt là kiểm soát giá vé, đảm bảo khả năng tiếp cận dịch vụ cho người dân.
- Thế còn các tập đoàn tư nhân có thể tham gia vào những công đoạn nào của dự án, thưa GS?
- Thông thường, các quốc gia chọn mô hình hợp tác công- tư (PPP), trong đó Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, quy hoạch, đầu tư hạ tầng cứng hoặc hỗ trợ vốn (bằng ngân sách, bảo lãnh vay). Ví dụ: Nhật Bản, Đường sắt cao tốc Shinkansen, như vừa nói ở trên, do các công ty đường sắt tư nhân vận hành, nhưng hệ thống ban đầu được Nhà nước đầu tư, rồi dần cổ phần hóa. Ngay cả các HS2 (High Speed 2)- siêu dự án đường sắt cao tốc quốc gia của Vương quốc Anh, hoặc các dự án tại Ấn Độ, Trung Quốc, Indonesia... đều do nhà nước đóng vai trò đầu mối tài chính, giám sát và triển khai từng phần.
Còn vai trò của khu vực tư nhân trong các dự án đường sắt cao tốc (ĐSCT) có thể chia thành ba nhóm chính: (1) đầu tư và phát triển hạ tầng; (2) cung cấp thiết bị công nghệ, đoàn tàu; (3) vận hành và khai thác thương mại. Trong số này, nhóm thứ ba, vận hành, là lĩnh vực mà tư nhân tham gia phổ biến và hiệu quả nhất. Ví dụ, tại châu Âu, các công ty như Trenitalia (Ý), Eurostar (Anh- Pháp- Bỉ), hoặc MTR Corporation Limited (tập đoàn giao thông đô thị và phát triển bất động sản lớn nhất Hồng Kông) đều là những ví dụ thành công khi tư nhân hoặc doanh nghiệp bán công vận hành các tuyến đường sắt tốc độ cao.
Tóm lại, với dự án lớn khoảng 60-70 tỷ USD, như đường sắt cao tốc Bắc- Nam của Việt Nam, thông lệ quốc tế là Nhà nước chủ trì quy hoạch, đầu tư ban đầu và giữ vai trò kiểm soát; tư nhân được mời tham gia vào các phần việc có khả năng sinh lời, theo cơ chế chia sẻ rủi ro minh bạch. Không nên để tư nhân “làm tất”, và Nhà nước chỉ “giao đất- cho vay- cam kết”, vì đó là mô hình khá rủi ro.
- Với suất đầu tư rất lớn (60 tỷ USD cho tuyến Bắc - Nam), theo GS, tư nhân Việt Nam hiện nay có đủ năng lực tài chính và công nghệ để làm một dự án quy mô như vậy không? Nếu có thì cần điều kiện gì đi kèm?
- 60 tỷ USD là con số vượt xa tổng tài sản hợp nhất của hầu hết các tập đoàn tư nhân Việt Nam hiện nay. Ngay cả những tên tuổi đầu ngành như Vingroup, Viettel, FPT, Hòa Phát hay Thaco, nếu không có sự hỗ trợ mạnh mẽ từ các tổ chức tài chính quốc tế hoặc chính sách đặc biệt từ nhà nước, cũng khó có thể đứng ra gánh trọn một dự án hạ tầng có quy mô tương đương 13% GDP quốc gia.
Chưa nói đến vấn đề tài chính, thách thức lớn hơn nằm ở năng lực quản lý dự án tổng thể và trình độ công nghệ. Đường sắt cao tốc đòi hỏi độ chính xác kỹ thuật rất cao, thời gian thi công dài hạn, kiểm soát an toàn vận hành tuyệt đối và đồng bộ liên kết vùng. Các tập đoàn công nghệ lớn như Hitachi, Alstom, Siemens hay CRRC (tập đoàn sản xuất thiết bị đường sắt lớn nhất thế giới, có trụ sở chính tại Trung Quốc) đã mất hàng thập kỷ phát triển mới có thể cung cấp trọn gói công nghệ ĐSCT.
Trong khi đó, hầu hết doanh nghiệp Việt Nam hiện nay chưa từng thực hiện một dự án đường sắt điện khí hóa hiện đại, chưa nói đến tốc độ trên 300km/h. Tuy nhiên, nếu tư nhân Việt Nam biết liên kết với đối tác quốc tế, tập trung vào những phân khúc thế mạnh (như xây dựng công trình, quản lý bất động sản ga, dịch vụ đi kèm...), và được hỗ trợ bởi khung thể chế minh bạch, thì vẫn có thể tham gia hiệu quả trong một mô hình hợp tác công- tư đúng đắn. Cần lưu ý, năng lực tư nhân không phải là điều bất biến, nó phụ thuộc vào thiết kế thể chế, sự hỗ trợ của chính sách và mức độ chia sẻ rủi ro của nhà nước.
- Như GS vừa nói ở trên, các nước trên thế giới thường áp dụng và triển khai các dự án lớn, như ĐSCT ở Việt Nam chẳng hạn, theo mô hình hợp tác công- tư (PPP). GS có thể nói cụ thể hơn không?
- Có nhiều mô hình, như mô hình DBFOM (Design, Build, Finance, Operate, Maintain)- là một mô hình hợp tác công- tư (PPP). Cụ thể, nhà nước nên đầu tư hạ tầng gốc (như nền đường, cầu cạn, hầm, giải phóng mặt bằng, hệ thống điều hành trung tâm...), còn tư nhân có thể được giao vận hành, bảo trì, khai thác các ga, dịch vụ, đoàn tàu, logistics liên quan. Mô hình leasing (thuê lại vận hành hạ tầng công) hoặc nhượng quyền khai thác tuyến trong thời gian nhất định (concession model).
Còn BTL (Build- Transfer- Lease: xây dựng- chuyển giao- thuê lại), tức là nhà đầu tư tư nhân xây dựng công trình, sau đó chuyển giao cho Nhà nước, rồi thuê lại để vận hành và khai thác trong một thời hạn nhất định. Mô hình này không ràng buộc kiểm soát giá vé, hoặc các dạng “PPP trá hình” trong đó tư nhân sử dụng vốn vay ODA nhưng rủi ro cuối cùng do ngân sách gánh chịu.
Ngoài ra còn mô hình EPC (Engineering- Procurement- Construction: thiết kế- mua sắm- xây dựng), bản chất là hợp đồng xây dựng khoán gọn, không phải hợp tác đầu tư.
- Theo GS Việt Nam triển khai Đường sắt cao tốc Bắc Nam thì nên tổ chức như thế nào?
- Theo tôi, việc triển khai Đường sắt cao tốc Bắc – Nam cần được tổ chức theo mô hình đối tác công – tư (PPP) với sự phân vai rõ ràng và minh bạch giữa Nhà nước và khu vực tư nhân.
Trong đó, Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, quy hoạch, đầu tư hạ tầng thiết yếu và bảo đảm các điều kiện pháp lý, còn khu vực tư nhân sẽ đảm nhiệm đầu tư, xây dựng và vận hành khai thác tuyến đường theo cơ chế cạnh tranh và hiệu quả kinh tế.
Cụ thể, Nhà nước cần đầu tư vào phần hạ tầng cơ bản như giải phóng mặt bằng, nền đường, cầu cống và hệ thống điều độ quốc gia – vốn là phần ít hấp dẫn với nhà đầu tư tư nhân nhưng mang tính nền tảng. Trong khi đó, khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm phần đầu tư phương tiện chạy tàu, nhà ga, hệ thống tín hiệu, vận hành khai thác và dịch vụ phụ trợ theo cơ chế nhượng quyền có thời hạn.
Để tổ chức thực hiện hiệu quả, tôi đề xuất thành lập Hội đồng Quốc gia về Đường sắt cao tốc, do Thủ tướng Chính phủ làm Chủ tịch, với sự tham gia của các bộ ngành liên quan, các chuyên gia độc lập và đại diện khu vực tư nhân.
Hội đồng này có nhiệm vụ điều phối tổng thể, lựa chọn phương án đầu tư tối ưu, bảo đảm hiệu quả lâu dài và hài hòa lợi ích công – tư. Dự án đường sắt cao tốc Bắc – Nam là công trình thế kỷ, có ảnh hưởng sâu rộng đến tương lai kinh tế – xã hội của đất nước. Vì vậy, cần một mô hình quản trị đặc biệt, có trách nhiệm chính trị cao nhất và sự giám sát chặt chẽ của cả Nhà nước và xã hội.
Cần chọn mô hình trách nhiệm kép
- Có ý kiến lo ngại rằng nếu tư nhân được giao quyền đầu tư và khai thác tuyến cao tốc, sẽ có nguy cơ độc quyền hoặc thao túng giá vé, dịch vụ. GS nhìn nhận rủi ro này như thế nào?
-Lo ngại này hoàn toàn có cơ sở. Bởi lẽ, đặc điểm tự nhiên của ĐSCT là chỉ có một tuyến đường, một hệ thống ray, một đơn vị vận hành tại mỗi phân đoạn, dẫn đến độc quyền tự nhiên. Nếu không có cơ chế điều tiết giá chặt chẽ, người dân hoàn toàn có thể rơi vào thế bị “áp đặt” mức giá vé, hoặc gánh chịu chi phí cao cho các dịch vụ tiện ích đi kèm. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ngay cả tại các nền kinh tế thị trường tự do như Nhật Bản, Pháp hay Đức, nhà nước vẫn giữ quyền can thiệp vào khung giá vé, tỷ lệ lợi nhuận hợp lý, và kiểm soát điều kiện phục vụ tối thiểu.
Thị trường ĐSCT không thể hoạt động như hàng hóa thông thường, bởi người dân không có lựa chọn thay thế dễ dàng, và vì sự an toàn tính mạng gắn chặt với chất lượng dịch vụ. Do đó, nếu giao cho tư nhân vận hành, cần có cơ chế kiểm toán độc lập, quy chuẩn minh bạch về giá vé, chi phí, lãi suất vay, chi phí bảo trì, và thiết lập một cơ quan điều tiết giá dịch vụ hạ tầng giao thông quốc gia, giống như các nước đã làm với điện, viễn thông, nước sạch.
- Trong trường hợp doanh nghiệp đề xuất vay vốn ODA hoặc vay ưu đãi của Nhà nước để làm dự án, Nhà nước cần đặt ra những điều kiện gì để tránh biến vốn công thành “lỗ rủi ro tư”, theo GS?
- Đây là điểm then chốt trong thiết kế chính sách. ODA hoặc vốn vay ưu đãi là tài sản công, mang tính trách nhiệm liên thế hệ. Nếu doanh nghiệp sử dụng vốn này nhưng không chịu đủ ràng buộc nghĩa vụ công, thì rủi ro cuối cùng thuộc về ngân sách, tức là người dân.
Để tránh tình trạng “tư nhân hưởng lãi, nhà nước chịu lỗ”, cần đặt ra ít nhất 5 điều kiện: Một là cam kết tài chính đối ứng tối thiểu từ doanh nghiệp, chiếm tỷ lệ hợp lý trong tổng vốn (ví dụ 30–40%). Hai là ràng buộc trách nhiệm trả nợ chính phủ bảo lãnh bằng tài sản, cổ phần hoặc quyền khai thác phụ trợ. Ba là cơ chế phạt nếu dự án chậm tiến độ, đội vốn, kém hiệu quả. Bốn là minh bạch hóa hợp đồng vay- trả- khai thác, có cơ quan kiểm toán độc lập thẩm định hàng năm.
Và, cuối cùng: Quy định rõ quyền ưu tiên can thiệp của Nhà nước nếu dự án có nguy cơ đổ vỡ tài chính hoặc vi phạm chất lượng. Vốn công không thể bị “biến hóa” thành lợi ích tư trong bóng tối chính sách. Đã có nhiều bài học đau xót từ các dự án BOT giao thông trước đây, và ta không thể lặp lại với quy mô lớn hơn gấp hàng chục lần.
- Nếu có một thông điệp gửi tới các nhà hoạch định chính sách, GS sẽ đề xuất điều gì quan trọng nhất để đảm bảo dự án cao tốc Bắc- Nam vừa thu hút được tư nhân, vừa bảo vệ lợi ích quốc gia lâu dài?
-Thông điệp ngắn gọn tôi muốn gửi gắm là: Hãy thiết kế chính sách để có thể trả lời những câu hỏi của các thế hệ tương lai như: “Vì sao lại chọn cách làm đó?”, và “Nếu có những rủi ro nghiêm trọng liên quan đến các vấn đề an toàn, sụp đổ tài chính hay trục trặc trong việc vận hành ĐSCT của doanh nghiệp, thì các phương án quản lý hay phòng chống rủi ro của nhà nước hay doanh nghiệp sẽ như thế nào, v.v.?”
Điều quan trọng nhất không phải là chọn ai làm, tư nhân hay nhà nước, mà là chúng ta chọn một mô hình đảm bảo trách nhiệm kép: hiệu quả kinh tế trước mắt và lợi ích công lâu dài. Đường sắt cao tốc không phải một thương vụ đầu tư, mà là một lựa chọn chiến lược về tương lai của quốc gia: kết nối con người, tái định hình không gian phát triển, và nâng cấp nền tảng hạ tầng Việt Nam cho một thế kỷ tới.
Muốn vậy, chính sách phải minh bạch, có đối thoại công- tư thực chất, có sự kiểm tra độc lập, và đặc biệt, phải có lòng dũng cảm không vì ngắn hạn mà bỏ qua những nguyên tắc cốt lõi về công bằng, an toàn và bền vững.
- Xin cám ơn GS!
